Європейський тест: Україна, корупція та верховенство права

Метью Періш

Четвер, 27 серпня 2026 року

Боротьба України за те, щоб стати європейською державою, завжди включала дві війни. Перша ведеться за допомогою артилерії, безпілотників, ракет та піхоти проти Російської Федерації. Друга є тихішою, давнішою та в деяких аспектах складнішою. Це боротьба за заміну неформальних мереж патронажу, політичного захисту, вибіркового переслідування та корупції, успадкованих від пострадянської держави, на інституції, що регулюються законом. Європейський Союз тепер чітко дав зрозуміти, що перемога в першій боротьбі не може замінити прогрес у другій.

У цьому полягає значення дедалі серйознішої суперечки між Брюсселем та Верховною Радою щодо пакету законодавства про верховенство права та боротьбу з корупцією. 19 серпня 2026 року правоохоронний комітет Ради рекомендував не вносити п'ять законопроектів про реформи до порядку денного поточної парламентської сесії. Строго кажучи, Парламент не проголосував за ці заходи. Тим не менш, процедурний ефект, якщо рекомендацію буде залишено в силі, полягає в тому, що вона не зможе просуватися під час сесії. Ці заходи стосуються юрисдикції антикорупційних інституцій України, реформи Генеральної прокуратури та Державного бюро розслідувань, а також процесуальних норм, які можуть перешкоджати переслідуванню корупції на високому рівні.

Навряд чи можна було вибрати гірший час. У червні 2026 року Європейський Союз та Україна офіційно розпочали переговори щодо кластера «Основи» процесу приєднання. Це не якась периферійна колекція технічних регламентів щодо сільськогосподарських стандартів чи митної документації. Вона охоплює верховенство права, основні права, демократичні інституції, реформу державного управління та економічні критерії, на яких зрештою ґрунтується весь процес приєднання.

Іншими словами, Брюссель вирішив, що питання, яке лежить в основі членства України, є простим: чи можна підпорядкувати владу в Україні закону?

Це питання заслуговує на серйозне ставлення, а не зведення до знайомого твердження, що Україна «корумпована». Корупція існує по всій Європі. Функціонуючу правову державу відрізняє не відсутність нечесних людей, а існування інституцій, здатних розслідувати та переслідувати їх незалежно від їхніх політичних зв’язків.

Саме тут важливі п'ять реформ, що зупинилися.

Перший передбачає уточнення та розширення юрисдикції Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), щоб вона безпосередньо поширювалася на вищих посадовців Офісу Президента та голову Державного бюро розслідувань. Вимога ЄС в принципі ширша: НАБУ та Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) повинні мати юрисдикцію, що охоплює всі посади з високим рівнем ризику. Наразі існують обставини, за яких посадовців Офісу Президента можна розслідувати, але відсутність всеохоплюючої прямої юрисдикції створює прогалини та потенційні перешкоди.

Це не дрібне редакційне питання. Антикорупційна установа, яка може розслідувати діяльність усіх, окрім певних категорій політично чутливих посадовців, не є справді незалежною. Вся мета НАБУ полягає в тому, щоб її слідчі не запитували себе, чи не знаходиться особа на іншому кінці розслідування занадто близько до центру політичної влади.

Друга реформа стосується Генерального прокурора. Запропоноване законодавство запровадить прозору конкурсну процедуру відбору Генерального прокурора, включаючи участь міжнародних експертів. Дорожня карта ЄС передбачає всебічний перегляд процедур призначення та звільнення на посаду, наближення їх до європейської практики, а також прозору конкуренцію на інші вищі посади прокурорів.

Це особливо важливо в Україні, оскільки Генеральний прокурор займає надзвичайно впливову посаду. У країні, де кримінальні розслідування історично могли ставати інструментами політичного тиску, контроль над обвинуваченням сам по собі є формою політичної влади. Тому незалежний прокурор – це не просто адміністративна реформа. Це частина конституційної архітектури демократичної держави.

Парламентський комітет припустив, що запропонована процедура призначення може бути конституційно проблематичною. Це заперечення не слід просто відхиляти. Україна не повинна замінювати політичне втручання домовленостями, які самі по собі порушують Конституцію. Однак конституційне заперечення має призвести до ретельного перероблення — або, за необхідності, конституційної реформи — а не до безкінечного відкладення виконання основної європейської вимоги.

Третя реформа стосується Державного бюро розслідувань, або ДБР. Пропозиція також передбачає прозорий конкурс на посаду його керівництва за участю міжнародних експертів. Європейський Союз очікує реформування ДБР відповідно до найкращих європейських практик. Президент Володимир Зеленський сам обіцяв альтернативну пропозицію щодо реформи раніше у 2026 році, але, згідно зі звітами щодо поточної суперечки, це альтернативне законодавство так і не було прийнято.

Знову ж таки, інституційний принцип важливіший за бюрократичні деталі. Органи, які розслідують діяльність високопосадовців держави, самі повинні бути ізольовані від цих посадовців. В іншому випадку антикорупційна архітектура може чудово існувати на папері, але зазнавати невдачі щоразу, коли розслідування стосується когось справді впливового.

Четвертий захід вирішує особливо технічну, але водночас суттєву проблему в українському кримінальному процесі. Зміни, внесені у 2017 році, встановили обмежувальні терміни досудового розслідування та створили обставини, за яких кримінальні справи могли бути закриті через закінчення термінів розслідування. Деякі елементи цього режиму були скасовані у 2023 році, але значні проблеми залишаються. Програма реформ ЄС-Україна конкретно закликає до скасування автоматичного закриття кримінальних справ, що виникає внаслідок закінчення термінів досудового розслідування, та усунення процесуальних перешкод, що перешкоджають переслідуванню корупції на високому рівні.

За строками давності стоїть законний принцип верховенства права. Ніхто не повинен залишатися безкінечно об'єктом невирішених кримінальних звинувачень. Прокурори повинні проводити ефективні розслідування, а підсудні мають право на правову визначеність. Однак складні розслідування корупції часто є складними. Вони можуть стосуватися фіктивних компаній, офшорних рахунків, ланцюгів закупівель, електронних комунікацій та доказів, що знаходяться за кордоном. Процесуальний режим, за якого достатньо складна корупція може фактично пережити термін дії прокурора, створює саме неправильний стимул.

П'ята пропозиція ілюструє проблему ще яскравіше. Вона передбачає зупинення строків давності у провадженнях щодо корупції на високому рівні, коли обвинуваченого було мобілізовано до лав збройних сил. Мета очевидна: мобілізація не повинна стати засобом, за допомогою якого обвинувачений може призвести до закінчення строку давності та тим самим уникнути судового переслідування. Парламентський комітет висловив занепокоєння щодо правової визначеності відповідно до Європейської конвенції з прав людини.

Знову ж таки, виникає юридичне питання, варте серйозного розгляду. Україна веде екзистенційну війну, і мільйони українців служать у її збройних силах. Підсудні у кримінальних справах зберігають права навіть під час війни. Тим не менш, безумовно, має бути можливо розробити законодавство, що захищає ці права, не дозволяючи військовій мобілізації діяти як випадковий імунітет від судового переслідування за корупцію на високому рівні.

За цими п'ятьма заходами стоїть ширша європейська програма реформ. Наприкінці 2025 року тодішній віце-прем'єр-міністр з питань європейської інтеграції Тарас Качка та комісар ЄС з питань розширення Марта Кос узгодили програму з десяти пріоритетних реформ. Серед іншого, вона передбачала комплексні зміни до кримінального процесу, усунення перешкод для переслідування корупції на високому рівні, суворіші правила давності для корупційних злочинів, прийняття Антикорупційної стратегії та вдосконалення внутрішнього контролю за корупцією на високому рівні.

Фінансові наслідки є значними. Впровадження реформ пов'язане не лише з переговорами про вступ, але й з приблизно 2,1 мільярда євро європейської фінансової допомоги, яка очікується наприкінці 2026 року. Європейська комісія 25 серпня повторила, що реформа верховенства права та боротьби з корупцією є важливою для вступу, і що Україна сама взяла на себе ці зобов'язання згідно з Планом для України.

Отже, ЄС не нав'язує Києву раптово чужих умов. Україна домовилась і прийняла ці зобов'язання.

Ця відмінність має політичне значення. У воєнній Україні існує зрозуміла спокуса зображати зовнішні вимоги щодо інституційної реформи як лекції європейських бюрократів країні, громадяни якої гинуть, захищаючи Європу. У цій скарзі є певна емоційна сила. Україна зазнала руйнувань масштабів, яких жодна з існуючих держав-членів ЄС не переживала протягом поколінь. Її парламент працює на воєнному стані, її політики живуть під загрозою ракетного нападу, а адміністративні ресурси держави переважно спрямовані на виживання.

Однак цей аргумент зрештою не спрацьовує. Україна подала заявку на вступ до Європейського Союзу; Європейський Союз не подавав заявку на вступ до України.

Членство передбачає прийняття інституційних принципів Союзу. Що ще важливіше, реформи, яких вимагає Брюссель, переважно відповідають інтересам самих українців.

Український солдат повинен мати право вірити, що гроші, виділені на його спорядження, не зникли в схемі закупівель. Український платник податків повинен мати право вірити, що бізнесмен з політичними зв'язками не може зателефонувати відповідному чиновнику та припинити розслідування. Український підприємець повинен мати право інвестувати, не боячись, що прокурори чи слідчі стануть інструментами комерційних конкурентів. Громадянин України повинен мати право вважати, що високопосадовець Президента та звичайний державний службовець підпадають під дію одного й того ж кримінального закону.

Це не брюссельські цінності, нав'язані Україні. Це українські інтереси.

Однак є й інший бік цього аргументу. Міжнародна участь у призначенні українських суддів не може бути постійною. Постійне звернення до іноземних експертів для відбору суддів, прокурорів та посадовців з питань боротьби з корупцією було зрозумілим, оскільки вітчизняні інституції історично не мали довіри громадськості. Однак суверенітет зрештою вимагає українських інституцій, здатних самостійно контролювати себе. Міжнародні експерти можуть служити опорою, поки ці інституції будуються. Вони не можуть складати цю будівлю вічно.

Тому метою європейської інтеграції має бути створення достатньо сильної української правової культури, щоб зовнішній нагляд став непотрібним.

Ось чому нинішня парламентська перешкода викликає занепокоєння. Вона ризикує увічнити саме той стан, на який скаржаться критики міжнародної участі. Щоразу, коли внутрішні політичні інституції блокують надійні механізми незалежного контролю, вони посилюють аргумент про те, що сторонні повинні залишатися залученими.

Існує також ширша небезпека. Україна не може дозволити собі виникнення політичного розколу, в якому патріотизм та антикорупційна реформа розглядаються як конкуруючі причини. Вони доповнюють одне одного. Політична система Росії характеризується поєднанням багатства, державної влади, служб безпеки та особистої лояльності. Історичним досягненням України з 2014 року є поступова відмова від цієї моделі.

Революції на Майдані не були головним чином повстаннями проти європейських сільськогосподарських норм чи гармонізації митниці. Це були повстання проти свавільного уряду — проти твердження, що має бути один закон для пересічних українців, а інший — для тих, хто має доступ до політичної влади.

Вступ до ЄС надає інституційного вираження цьому прагненню.

Критика Ради також не повинна перетворюватися на критику України в цілому. Україна має надзвичайно активне громадянське суспільство, розслідувальні ЗМІ, антикорупційних активістів, парламентарів-реформаторів та дедалі більш спроможні незалежні інституції. Сам факт того, що суперечки такого роду перетворюються на публічні скандали, демонструє, наскільки Україна віддалилася від політичної культури Радянського Союзу та, дедалі більше, від сучасної Росії.

Дійсно, нинішня суперечка виникла частково через те, що самі українські реформатори протестують проти рішення парламенту. П'ять законопроектів були співавторами реформаторсько-орієнтованих депутатів, включаючи Анастасію Радіну, голову антикорупційного комітету парламенту, та Ярослава Железняка. Тому суперечку не можна правильно охарактеризувати як «Європа проти України». Це змагання всередині України щодо того, якою європейською державою Україна прагне стати.

Це змагання триватиме ще довго після війни.

Неприємна правда полягає в тому, що централізація воєнного часу має свої переваги. Рішення мають прийматися швидко. Інформація іноді має залишатися таємницею. Уряди, які борються за національне виживання, не можуть керувати всіма справами так, ніби вони керують Люксембургом у мирний час. Однак інституції, звиклі до надзвичайних повноважень, рідко з ентузіазмом відмовляються від них. Тому перехід від уряду воєнного часу до звичайного конституційного уряду може виявитися одним із найделікатніших періодів у сучасній історії України.

Це робить побудову незалежних інституцій зараз ще важливішою.

Також за наполяганням Брюсселя стоїть сувора геополітична реальність. Європейські уряди розглядають не просто прийняття ще однієї держави-члена, а інтеграцію великої країни, яка пережила руйнівну війну, потребує величезних витрат на відбудову та має значний сільськогосподарський, промисловий та оборонний сектор. Сотні мільярдів євро державного та приватного капіталу можуть зрештою надійти у відбудову України.

Без надійних судів, прокуратури та антикорупційних інституцій певна частина цих коштів неминуче буде втрачена. Що ще важливіше, інвестори враховуватимуть корупційний ризик у кожному українському проєкті. Капітал стане дорожчим, страхові внески зростуть, а поважні міжнародні компанії вагатимуться виходити на ринок.

Таким чином, реформа верховенства права є економічною політикою.

Це також політика національної безпеки. Корумповані інституції є вразливими інституціями. Посадовців, які беруть хабарі, можуть завербувати іноземні розвідувальні служби. Непрозорі мережі закупівель створюють можливості для ворожого проникнення. Політично контрольованих прокурорів можна використовувати для врегулювання фракційних суперечок саме в той момент, коли потрібна національна єдність. Прозорою державою Росії важче маніпулювати.

Тому Європейська Комісія має рацію, наполягаючи на цих реформах, хоча Брюссель повинен використовувати свій вплив розумно та зі смиренням. Україна не є державою-кандидатом, яка проходить комфортні ритуали, як Австрія чи Швеція в 1990-х роках. Вона одночасно веде найбільшу європейську земельну війну з 1945 року. Терміни повинні час від часу визнавати реальність, а європейські чиновники повинні протистояти спокусі плутати процедурне дотримання зі справжньою інституційною трансформацією.

Але від основних умов не можна відмовитися.

Європейська доля України зрештою не залежатиме від того, скільки директив ЄС буде інтерпретовано в українське законодавство. Вона визначатиметься чимось більш фундаментальним: чи може громадянин України стояти перед державою та наполягати на законі, навіть коли хтось більш впливовий волів би іншого.

Саме про це насправді й йдеться у п'яти нинішніх законопроектах.

Рада повинна переглянути своє рішення. Якщо конституційні або правозахисні заперечення є обґрунтованими, до законопроектів слід внести зміни. Якщо редакційний склад має недоліки, його слід покращити. Якщо уряд має кращі пропозиції, він повинен негайно їх представити. Не повинно траплятися, щоб процедурні маневри стали засобом, що дозволяє складним реформам тихо завершитися.

Україна неодноразово заявляла, що її майбутнє в Європі. Європа зараз просить Україну побудувати інституції, які зроблять цю декларацію змістовною.

Для країни, яка веде війну за те, чи належить вона до політичної цивілізації демократичної Європи, чи до авторитарного світу, представленого Москвою, це не другорядне питання.

Це частина того, чим є війна.