Європейський Союз і Сенат США: паралелі

Еволюція Європейського Союзу протягом останніх десятиліть дедалі більше віддаляє його інституції від первісної концепції технократичного спільного ринку та наближає їх до дорадчої палати, що нагадує Сенат Сполучених Штатів у перші роки існування американської республіки. Ця паралель є недосконалою, оскільки ЄС не є федеративною державою, а його члени-складові зберігають широкі суверенні повноваження. Тим не менш, аналогія є повчальною. Вона висвітлює тиху, але глибоку конституційну трансформацію, завдяки якій Союз став форумом, на якому колективні інтереси суверенних політичних утворень опосередковуються, збалансовуються та стримуються через структуру обговорення, навмисно ізольовану від мінливості народної політики.

Коли у 1787 році задумувався Сенат США, його творці уявляли собі палату, яка представляє кілька штатів як корпоративні політичні утворення. Сенатори не обиралися безпосередньо народним голосуванням, а призначалися законодавчими органами штатів. Палата була створена для того, щоб притупити пристрасті нижньої палати, культивувати довгострокове мислення та захищати менші штати від демографічного домінування більших. Вона мала на меті бути охоронцем стабільності, безперервності та міжштатної ввічливості. Хоча Сімнадцята поправка 1913 року поклала край непрямим виборам і розвіяла значну частину цього початкового задуму, раннє бачення залишається корисним шаблоном для розуміння того, як може функціонувати конфедеративна або квазіфедеральна асамблея, коли її основною метою є збалансування інтересів самоврядних державних утворень.

Законодавче ядро Європейського Союзу сьогодні функціонує таким чином, що точно відображає ці початкові очікування. Рада Європейського Союзу функціонує як зібрання національних урядів, які представляють свої штати так само, як ранні американські сенатори представляли свої. Прийняття рішень структуровано не навколо чистої чисельності населення, хоча існує певна вага голосів; а навколо переговорів, колегіальності та ітеративної дипломатії. Менші штати захищені від безпосередньої влади більших штатів правилами голосування кваліфікованою більшістю, центральним місцем пошуку консенсусу та інституційним очікуванням, що законодавство є легітимним лише тоді, коли більшість урядів можуть його прийняти. Це саме той механізм, який розробили творці Конституції США, щоб запобігти тому, щоб будь-який один штат або коаліція густонаселених штатів переважили решту.

Аналогічно, Європейський парламент виконує роль, яка, хоча й відрізняється від Палати представників США, є аналогом нижньої палати, в якій політичні течії, ідеологічні рухи та народні настрої проявляються з більшою безпосередністю. Однак саме Рада часто керує законодавчим процесом, формуючи компроміси, які надають непропорційний вплив меншим або більш обережним штатам. Це не випадково. Конституційна архітектура Союзу була побудована таким чином, щоб національні уряди залишалися головними хранителями легітимності, так само, як творці Конституції прагнули гарантувати, що штати, а не федеральний центр, збережуть фундаментальну владу в рамках Американського союзу.

З часом взаємодія між Парламентом і Радою створила двопалатну структуру, політична логіка якої дедалі більше нагадує ранню американську модель. Парламент спрямовує демократичні імпульси широкого електорату, тоді як Рада стримує ці імпульси через палату, члени якої засідають не як партійні актори, а як делегати суверенних урядів. Система працює не шляхом нав'язування ієрархії, а шляхом спрямування конфлікту в процедури, що винагороджують терпіння, поміркованість та створення коаліцій. Незважаючи на всю риторику, що оточує європейський федералізм, практичне функціонування Союзу відображає постійно переосмислений договір між самоврядними державами, опосередкований інституціями, що заохочують поступовість, а не різкі зміни в політиці.

Ця динаміка найчіткіше проявляється у питаннях стратегічного чи економічного значення, де потрібна одностайність або майже одностайність. Режими санкцій проти Росії, тривалі дебати щодо міграційної політики та делікатні компроміси щодо фіскальних правил – усе це демонструє Союз, у якому занепокоєння кожної держави мають бути враховані для досягнення довгострокового законодавства. Обговорення в Раді часто здаються ближчими до етосу Сенату до 1913 року, ніж до мажоритарної політики типової парламентської палати. Уряди торгуються, укладають торговельні поступки та укладають угоди, які зберігають рівність держав на практиці, якщо не в суворій юридичній формі. Повільний темп прийняття рішень, який часто критикують спостерігачі, насправді є структурною особливістю, призначеною для досягнення консенсусу між суверенними учасниками.

Більше того, Європейська Рада, що складається з глав урядів, ще більше нагадує функцію Сенату: охоронця довгострокових інтересів Союзу, що стоїть вище щоденного політичного тиску та діє колективно, щоб визначити стратегічний напрямок розвитку континенту. Її висновки часто служать обов'язковими обмеженнями для законодавчих процесів, подібно до того, як Сенат історично стримував імпульси Палати. Хоча Європейська Рада не є законодавчою палатою, її політичний авторитет зріс до такої міри, що вона дедалі більше формує конституційну траєкторію розвитку Союзу.

Порівняння стає ще більш вражаючим, якщо врахувати ширшу політичну культуру. Успіх Союзу залежить від підтримки делікатного балансу між великими та малими державами, між Сходом та Заходом, а також між членами-засновниками та тими, хто нещодавно приєднався до Союзу. Це відображає ту саму напруженість, яка спонукала до створення Сенату Сполучених Штатів. Інституційна структура ЄС була сформована необхідністю задовольнити різні регіональні інтереси, не порушуючи цілісності Союзу. Обговорення в Раді, як і в Сенаті дев'ятнадцятого століття, цінує стриманість, дискрецію та врегулювання шляхом переговорів. Хоча Парламент може вести пристрасні дебати, Рада гарантує, що рішення, що впливають на майбутнє континенту, випливатимуть з більш виваженого міжурядового процесу.

Звичайно, Європі бракує федеральної єдності, яку зрештою розвинули Сполучені Штати. Вона не має жодного суверенного демосу, ані конституції порівнянної чіткості. Однак саме тому, що ЄС займає проміжний простір між конфедерацією та федерацією, аналогія з раннім Сенатом є доречною. Обидві інституції є механізмами, за допомогою яких різнорідні політичні утворення створюють спільний політичний порядок, зберігаючи при цьому вирішальні елементи самоуправління. Обидві спираються на обговорення еліт, розширені мандати та процедури, призначені для охолодження демократичної політики. І обидві відображають переконання, що тривала стабільність виникає не завдяки утвердженню центральної влади, а завдяки ретельному балансуванню численних суверенітетів.

У цьому сенсі Європейський Союз дедалі більше стає втіленням конституційної ідеї, яка колись була центральною в американській політичній думці, але давно розмилася в самих Сполучених Штатах: союз самоврядних держав вимагає палати, в якій ці штати представлені як рівноправні, ізольовані від потоку народних настроїв. ЄС методом спроб і помилок створив саме таку систему. Іронія історії полягає в тому, що Європа зараз більше наближається до первісного духу Сенату, ніж Америка. Однак це також свідчить про незмінну корисність моделі, згідно з якою на континенті, що характеризується мовним, культурним та політичним розмаїттям, стабільність підтримується завдяки інституції, яка віддзеркалює ранню конституційну уяву іншої епохи та іншої країни.