Конституція Великої Британії та проблема плюшевого ведмедика

Метью Періш

Субота, 26 вересня 2026 року

Є щось дивно доречне в уявленні про запитання до прем'єр-міністра, які ставляться перед Палатою громад, повністю заповненою плюшевими ведмедиками. Ведмеді слухняно сиділи б на зелених лавах. Вони час від часу гарчали б, коли їм виконували вказівки фракції, махали б лапками у відповідний момент і демонстрували б саме той ступінь незалежності, який очікується від сучасного парламентського депутата. Спікер, сам по собі особливо чудовий плюшевий ведмедик, закликав би до порядку. Міністри відповідали б на запитання, які їм не зовсім ставили. Члени опозиції видавали б обурені звуки. Потім усі йшли б додому, впевнені, що ще одна обідня перерва в середу була присвячена демонстрації конституційної відповідальності.

Єдиною людиною на нашому супровідному фото є Енді Бернем. Ця зарозумілість набула додаткового сучасного резонансу, оскільки Бернем, нині прем'єр-міністр, сам нещодавно висловився про необхідність письмової конституції та «нового чіткого набору принципів щодо того, як слід керувати цією країною». Бібліотека Палати громад у вересні 2026 року зазначила, що Британія досі не має кодифікованої конституції, і детально дослідила суперечки, що зараз виникають щодо того, чи залишається цей своєрідний історичний устрій адекватним. Отже, плюшеві ведмедики не є просто декоративними. Вони ставлять серйозне питання, що приховується під абсурдом: що саме має робити Парламент, і чи здатний механізм британської конституційної демократії все ще на це здатний?

Британія століттями тішилася відсутністю конституції в загальноприйнятому сенсі. Точніше, вона має конституцію, розпорошену серед статутів, судових рішень, конвенцій, прерогативних повноважень та інституційних звичаїв, а не об'єднану в одному вищому конституційному документі. Сам парламент описує конституцію як «частково писану та повністю некодифіковану». В її центрі залишається парламентський суверенітет: парламент є найвищим юридичним органом і може приймати або скасовувати будь-який закон, тоді як зазвичай жоден суд не може скасовувати акт Парламенту.

Протягом значної частини британської історії цей устрій мав значні переваги. Він був гнучким, еволюційним та стійким до ілюзій, що політичні проблеми завжди можна вирішити, склавши ще один абзац конституційного тексту. Британія уникла багатьох революційних розривів, яких зазнала континентальна Європа, саме тому, що її інституції могли змінюватися, не ламаючись формально. Уряди падали, монархи відмовлялися від влади, виборче право розширювалося, а нові інституції виникали без необхідності проголошувати Другу, Третю чи Четверту республіку.

Складність полягає в тому, що гнучкість залежить від стриманості. Некодифікована конституція працює особливо добре, коли політичні актори погоджуються, що є речі, які вони можуть робити законно, але, тим не менш, не повинні робити. Конституційні конвенції мають силу лише там, де залишаються сильними почуття збентеження, репутації та інституційної лояльності. Як тільки політика стає дедалі більш професійною, централізованою та ворожою, виникає незручне питання: що відбувається, коли джентльменська угода вичерпує всіх джентльменів?

Проблема обраної диктатури

Центральний парадокс британської демократії полягає в тому, що парламент теоретично має надзвичайну силу, тоді як окремі парламентарі на практиці можуть бути надзвичайно слабкими. Уряд, який має надійну більшість у Палаті громад, зазвичай може контролювати значну частину законодавчого графіка та покладатися на партійну дисципліну для забезпечення виконання своїх основних заходів. Конституційна доктрина стверджує, що парламент керує. Політична реальність часто означає, що виконавча влада керує через парламент.

Ця відмінність має значення. Палата громад повинна одночасно підтримувати уряд і контролювати його. Однак міністри зазвичай належать до більшості, яка контролює установу, призначену для їх контролю. Безумовно, трапляються повстання задніх лавок, спеціальні комітети можуть бути грізними, а Палата лордів може вимагати перегляду. Тим не менш, фундаментальна архітектура містить неминучу суперечність між незалежністю законодавчої влади та стабільністю виконавчої влади.

Звідси й плюшеві ведмедики. Плюшевий ведмедик – ідеальний парламентський лояліст. Він має бездоганну відвідуваність, не спричиняє скандалів і ніколи несподівано не голосує проти головної комісії. Він залишатиметься саме там, де його покладе головний комітет, доки хтось не перемістить його кудись ще.

Цей жарт стає менш кумедним, якщо врахувати, скільки конституційних повноважень може бути зосереджено в уряді, який користується значною парламентською більшістю. Оскільки звичайні акти парламенту зазвичай не підпорядковуються вищому кодифікованому конституційному закону, британська система не відтворює конституційну ієрархію, звичну для багатьох інших демократій. Парламентський суверенітет залишається основоположною доктриною навіть після того, як деволюція, Закон про права людини та створення Верховного Суду змінили конституційний ландшафт.

Це не означає, що Британія недемократична чи беззаконна. Зовсім ні. Її суди незалежні, вибори конкурентні, уряди змінюються мирно, а державне управління переважно діє відповідно до закону. Виборча комісія дійшла висновку, що загальні вибори 2024 року були добре організовані, і що більшість людей продовжують довіряти адмініструванню виборів, хоча вона також визначила сфери, які потребують покращення. Проблема є більш тонкою. Інституції можуть продовжувати компетентно функціонувати, тоді як їхні основні конституційні відносини стає дедалі важче пояснити чи захистити.

Голоси, місця та легітимність

Також існує виборча система. Члени Палати громад, як і раніше, обираються за мажоритарною системою: кожен округ обирає кандидата, який отримав найбільшу кількість голосів. Переваги такої системи відомі. Вона зрозуміла, зберігає географічний зв'язок між депутатом та виборчим округом і історично сприяла формуванню урядів, здатних керувати без складних коаліційних переговорів.

Його критики вказують на відповідний недолік: національний розподіл місць у Палаті громад не обов'язково має бути подібним до національного розподілу голосів. Голоси, віддані за кандидатів, які програли, не сприяють представництву в інших місцях, а велика концентрація підтримки може призвести до дуже різних парламентських наслідків від тієї ж кількості голосів, ефективно розподілених між виборчими округами.

Це не просто суперечка про пропорційне представництво. Вона порушує глибше питання про те, що має представляти депутат. Чи є парламент зібранням із 650 територіальних представників, чи його склад має наближатися до політичних уподобань національного електорату? Ці принципи не є ідентичними, і виборча реформа вимагає вибору способу їх узгодження, а не вдавання, що існує математично ідеальна демократична система.

Тому Велика Британія могла б розглянути змішану виборчу систему, яка б зберегла депутатів від виборчих округів, додавши компенсаційний елемент для зменшення екстремальних розбіжностей між сукупними голосами та місцями. Існують вагомі аргументи проти такої зміни: пропорційні системи можуть послабити зв'язки між виборчими округами, розширити можливості партійних організацій через списки та зробити коаліційні переговори важливішими. Конституційна реформа заслуговує на більшу серйозність, ніж припущення, що зміна формули голосування автоматично призводить до кращих політиків.

Для чого призначена друга камера?

Палата лордів представляє ще дивнішу конституційну головоломку. Велика Британія нарешті завершила черговий етап надзвичайно тривалого відходу від спадкового членства в законодавчих органах. Закон 2026 року про Палату лордів (спадкові пери) отримав королівську санкцію 18 березня та скасовує решту винятку, який дозволяв спадковим перам засідати в силу спадкового статусу. Це суттєва історична зміна, але вона не відповідає на ширше питання про те, ким має зрештою стати друга палата.

Повністю обрана верхня палата звучить демократично очевидно, доки не виникає питання, що відбувається, коли вона не погоджується з Палатою громад. Якщо обидві палати мають демократичні мандати, чому одна незмінно повинна перемагати? І навпаки, якщо друга палата залишається переважно призначеною, то на якій демократичній основі призначені законодавці повинні перешкоджати рішенням, прийнятим обраними представниками?

Перепроектована друга палата могла б натомість представляти нації, регіони та великі метрополії Сполученого Королівства. Це надало б їй конституційного призначення, відмінного від дублювання Палати громад. Англія, Шотландія, Уельс та Північна Ірландія розробили глибоко асиметричні політичні домовленості, тоді як англійське регіональне управління еволюціонувало через мерів та об'єднані органи влади, не маючи нічого спільного з комплексним федеральним врегулюванням. Територіальна палата могла б перетворити цю колекцію історичних імпровізацій на щось, що наближається до конституційної структури.

Альтернативою є продовження ремонту Палати лордів, по одній кімнаті за раз, протягом наступного століття.

Уряд за домовленістю

Найфундаментальнішою реформою була б сама кодифікація. Британії не потрібно імпортувати Конституцію Сполучених Штатів з її формулюваннями вісімнадцятого століття та двома століттями судових війн щодо ком. Їй також не потрібно відмовлятися від парламентського правління, монархії чи гнучкості, яка традиційно відрізняла її конституційний лад.

Британська письмова конституція могла б розпочатися скромніше з визначення того, які принципи є справді фундаментальними: склад і повноваження Парламенту; призначення та звільнення урядів; незалежність судової влади; конституційне становище Корони; повноваження делегованих урядів; обставини, за яких можуть здійснюватися надзвичайні повноваження; основні політичні права; статус місцевого самоврядування та процедури, за допомогою яких самі конституційні норми можуть бути змінені.

Це останнє питання особливо важливе. Якби кожне конституційне положення можна було б змінити завтра звичайною парламентською більшістю, кодифікація змінила б значно менше, ніж уявляють її прихильники. Однак закріплення змінило б традиційну доктрину парламентського суверенітету. Конституційні юристи давно розходяться в думках щодо того, чи можуть такі вимоги, як кількісна більшість або референдуми, комфортно співіснувати з ортодоксальним розумінням того, що парламент не може зобов'язувати своїх наступників.

Отже, це не адміністративне впорядкування. Це означало б перегляд питання про те, де зрештою знаходиться суверенітет.

Традиційна британська відповідь — парламент. Демократичну відповідь все частіше можна було б сформулювати як народ, чию владу парламент здійснює відповідно до конституційних умов. Цей перехід був би інтелектуально глибоким. Парламент перестав би бути юридично всемогутнім і натомість став би інституцією, повноваження якої випливають з конституційного врегулювання та обмежуються ним, що має владу, що виходить за межі тимчасової більшості дня.

Існують вагомі заперечення. Судове забезпечення дотримання конституційних прав неминуче переносить деякі спірні питання від обраних політиків до суддів. Укорінені конституції можуть зберігати вчорашні компроміси після того, як суспільство змінилося. Самі конституційні суди стають полями політичних битв. Адаптивні механізми Британії неодноразово переживали кризи, які більш жорсткі конституційні системи, можливо, насилу б поглинули.

Ці заперечення заслуговують на те, щоб бути частиною будь-якого конституційного з'їзду, а не відкидатися як застарілий опір реформам.

Відсутня інституція: місцева демократія

Існує ще одна особливість британської конституції, яку зазвичай ігнорують у дискусіях у Вестмінстері: надзвичайна централізація. Британія з ентузіазмом експериментувала з децентралізацією Шотландії, Уельсу та Північній Ірландії, а також нерівномірно з англійськими мерами та об'єднаними органами влади, зберігаючи при цьому політичну культуру, в якій від Вестмінстера очікується висловлення думки практично з усіх питань.

Тому серйозне конституційне врегулювання мало б стосуватися не лише відносин між Вестмінстером та Единбургом, Кардіффом чи Белфастом, а й відносин між центральним урядом та звичайним місцевим самоврядуванням. Муніципальна влада не повинна існувати лише тому, що парламент тимчасово вирішив, що вона може існувати. Містам та регіонам потрібні конституційно зрозумілі сфери відповідальності, що супроводжуються фіскальними повноваженнями, необхідними для їх виконання.

Це також змінило б сам Вестмінстер. Парламент, який робить менше справ, може краще виконувати свої решту обов'язків. Депутатам не потрібно одночасно виконувати функції національних законодавців, омбудсменів з кожного адміністративного збою у своїх виборчих округах, учасників партійних кампаній, телеведучих та посередників між громадянами та спантеличеною центральною бюрократією.

Конституційна проблема Британії може зрештою полягати не в тому, що в неї занадто мало уряду, а в тому, що занадто багато політичної влади зосереджено в одному невеликому районі центрального Лондона.

Тест з плюшевим ведмедиком

Це повертає нас до нашого ведмежого парламенту.

Уявіть собі заміну кожного депутата, окрім прем'єр-міністра, плюшевим ведмедиком. Які конституційні функції негайно перестануть діяти? Ймовірно, так і станеться. Незалежні політичні судження зникнуть. Міністри стикатимуться зі значно меншою кількістю незручних бунтів. Представництво виборців погіршиться, хоча надзвичайно старанні ведмеді все ще можуть керувати церемоніальними відкриттями та сільськогосподарськими виставками. Запитання прем'єр-міністра можуть стати тихішими.

Однак значна частина видимого театру могла б продовжуватися. Ведмеді могли б зайняти лавки. Запис гарчання міг би відтворити відповідну атмосферу. Партійні менеджери могли б розмістити їх у виборчих кулуарах. Ведмідь-спікер міг би кричати «Порядок!», і всі, хто дивився телевізор, могли б насолоджуватися заспокійливим виглядом парламентського правління.

Абсурдність викриває суть. Демократичні інституції не можуть бути виправдані лише тому, що їхні церемонії продовжуються. Їхня легітимність залежить від того, чи ефективно вони розподіляють політичну владу, обмежують тих, хто її здійснює, і дозволяють громадянам змістовно знімати, замінювати та контролювати своїх керівників.

Британія потребує конституційної революції не лише тому, що її інституції старі. Вік — це не вада. Також не кожна ексцентричність потребує раціоналізації: країна, яка скасувала все незрозуміле в Британії, зрештою скасує саму Британію.

Але існує різниця між ексцентричністю та неоднозначністю щодо влади. Корона, Палата громад, Палата лордів, суди, делеговані адміністрації, місцеві органи влади, державна служба та виборці зараз населяють конституційну структуру, сформовану в різні історичні періоди за різними принципами. Парламентський суверенітет інтелектуально належить одній епосі, масова демократія – іншій, судово захищені права – іншій, а деволюція – ще й іншій. Кожен новий шар ретельно накладався на попередній, і ніхто повністю не перебудовував фундамент.

Конституційний конвент міг би розпочати цю перебудову, не вирішуючи заздалегідь кожну відповідь. Він міг би розглянути питання виборчого представництва, другої палати, деволюції, місцевої автономії, виконавчої влади, конституційних прав та обставин, за яких можуть бути змінені основоположні правила. Його метою має бути не створення заздалегідь визначеної конституції, а прийняття чітких рішень, яких британська історія занадто часто дозволяла урядам уникати.

Отримане врегулювання може зберегти значно більше існуючої системи, ніж очікують радикальні реформатори. Монархія може залишитися. Парламентський уряд може залишитися. Депутати від виборчих округів можуть залишитися. Значна частина конституції загального права може вижити.

Традиція та конституційна ясність не обов'язково є ворогами.

Має зникнути припущення, що довголіття саме по собі забезпечує легітимність, або що конвенції, розроблені за разюче різних політичних умов, повинні залишатися достатніми на невизначений термін.

І якщо Британія не зможе змусити себе провести цю дискусію, залишається альтернатива, проілюстрована на нашому малюнку. Заповнити зелені лави плюшевими ведмедиками. Вони будуть недорогими, бездоганно поводитимуться та напрочуд стійкими до лобіювання. Вони ніколи не розголошуватимуть документи Кабінету Міністрів, не кидатимуть виклик партії Whips і не з'являтимуться по телебаченню, щоб оголосити про свою кандидатуру на лідерство.

Тривожно не те, що уряд, схожий на плюшевого ведмедика, був би абсурдним. Річ у тім, що під час деяких парламентських засідань ніхто з тих, хто спостерігає з галереї, може одразу помітити різницю.