Права консульського доступу: чи вони обмежуються?

П'ятниця, 30 січня 2026 року

Міжнародне право обіцяє просте, гуманне твердження: коли держава затримує іноземного громадянина, вона повинна принаймні дозволити цій особі поговорити з консульськими посадовцями своєї країни. Ця гарантія не сентиментальна. Вона існує тому, що затримання – це момент, коли громадянин за кордоном стає найбільш вразливим до непорозумінь, примусу, мовних бар'єрів та процедурних спрощень. Сучасне занепокоєння полягає в тому, що цей рівень захисту знижується не тому, що правила були переписані, а тому, що могутні держави все частіше ставляться до них як до необов'язкових, коли політичні стимули вказують на протилежне.

Безпосереднім каталізатором цього занепокоєння стало затримання Іраном судна та подальша суперечка щодо консульських контактів з індійськими моряками. Публічні заяви та морські звіти Індії описують неодноразові запити на доступ протягом тижнів після затримання, причому доступ надавався лише пізніше деяким членам екіпажу після постійного дипломатичного тиску. Навіть у цій порівняно вузькій консульській суперечці схема знайома: відмова або затримка, період інформаційної темряви для сімей та адвокатів, а потім часткове пристосування після зміни політичної температури. Ця дуга, що повторюється в багатьох театрах подій, сприяла уявленню про те, що консульські права більше не розглядаються як юридичні зобов'язання, які кусаються негайно, а як козирі, які можуть бути випущені пізніше.

Правова база залишається чіткою. Стаття 36 Віденської конвенції про консульські зносини (ВККС) вимагає від держави, яка затримує іноземну громадянку, інформувати її право на консульську допомогу та, якщо вона цього вимагає, повідомляти консульство та сприяти спілкуванню та візитам. Міжнародний Суд неодноразово розглядав ці обов'язки як справжні договірні зобов'язання, а не дипломатичні ввічливості. Рішення Суду у справі Джадхав (Індія проти Пакистану) підтвердило, що відмова в консульському доступі порушує Конвенцію, і що засіб правового захисту має бути ефективним на практиці, а не лише теоретично.

Однак сучасна проблема полягає не в доктринальній плутанині. Це дотримання вимог враховуючи стимули, що винагороджують невиконання. У багатьох сучасних випадках утримання під вартою держава, яка утримує під вартою, хоче одного з трьох речей.

По-перше, важіль впливу. «Дипломатія заручників» стала художнім терміном, оскільки він відображає державну практику, яку важко описати більш ввічливо: затримання, які, здається, мають на меті отримати поступки, а не захистити звичайне кримінальне право. Іран та Росія часто є об'єктами цього звинувачення, особливо в європейському політичному дискурсі. Франція публічно назвала тривале утримання громадян Франції в Ірані порушенням консульських зобов'язань та підготувала або вела міжнародний судовий процес для забезпечення прав, передбачених Правом громадян, які беруть участь у цивільному праві (VCCR). Якщо затримання є важелем впливу, то консульський доступ є зобов'язанням, оскільки він зменшує ізоляцію, обмежує контроль над наративом і може допомогти затриманому організувати юридичне представництво. Таким чином, відмова в доступі стає частиною тиску.

По-друге, непрозорість у справах, що стосуються національної безпеки. Держави все частіше кваліфікують затримання як шпигунство, тероризм або загрози державній безпеці. Після того, як цей ярлик накладено, органи, що здійснюють затримання, часто поводяться так, ніби звичайні процесуальні гарантії призупинено. Конвенція про дискримінацію та цивільне право (ВКДП) не містить загального положення про виключення з «національної безпеки», яке дозволяє державі взагалі відмовити в доступі, але практика показує, що деякі держави поводяться так, ніби це так, принаймні тимчасово. Сама наявність договірного зобов'язання не зупиняє службу безпеки від затримки візитів, обмеження комунікації або направлення контактів через контрольовані канали.

По-третє, заяви про подвійне громадянство або внутрішній статус. Росію, наприклад, звинувачували Сполучені Штати у блокуванні консульського доступу до затриманих осіб з подвійним громадянством США та Росії, що відображається в рекомендаціях уряду США щодо подорожей та у звітах про окремі випадки. Логіка, з точки зору держави, що затримує, полягає в тому, що особи з подвійним громадянством «насправді» є її власними громадянами і тому не мають права на втручання іноземних консульських органів. Якою б не була моральна привабливість цього аргументу для суверенної держави, він не відповідає захисній меті консульського права, особливо коли внутрішня правова система держави, що затримує, сама є джерелом ризику.

Якщо це стимули, чи спостерігаємо ми ерозію захисту? У певному сенсі ні. Закон не розвалився. Конвенція про дискримінацію та цивільне право (ВККР) залишається широко ратифікованою, а судова практика Міжнародного суду ООН надає послідовне пояснення того, чого вимагає дотримання вимог. Більше того, консульський захист іноді надається навіть у політично напружених справах або надається після затримки. Повідомляється, що індійські моряки, затримані в Ірані, отримали консульський контакт після постійного тиску та уваги, пов'язаної з судовим процесом. Це важливо, оскільки свідчить про те, що норма все ще обмежує поведінку, навіть якщо вона робить це недосконало.

Однак, в іншому сенсі, захист на практиці руйнується трьома взаємодіючими тенденціями.

Одна з тенденцій – нормалізація затримки. Модель VCCR передбачає негайне повідомлення та своєчасний доступ. У сучасних випадках затримка стає рутинною. Навіть там, де доступ зрештою надається, ранній етап затримання часто є найбільш примусовим і має найбільше наслідків: перші допити, перші підписи на показаннях, перші рішення про висунення звинувачень і, іноді, перші публічні «зізнання». Якщо консульський контакт надходить через кілька тижнів, захисна функція вже частково виконана. Це не просто процедурний гріх. Це змінює результати.

Друга тенденція — це стратегічне використання взаємності. Коли держави порушують консульські норми, вони часто виправдовують це як помсту. Наприклад, у справі Гершковича відмова Росії у візиті консула США була сформульована як помста за рішення США щодо віз, що стосуються російських журналістів. Це логіка міжнародних відносин, а не договірна логіка. Вона трактує консульський доступ як послугу, яку можна відкликати, щоб покарати за непов'язану поведінку. Щойно держави розмовляють цією мовою, обіцянка VCCR щодо деполітизованого мінімального стандарту починає звучати радше як прагнення, ніж як операційне правило.

Третя тенденція — це руйнування або скорочення звичайної консульської інфраструктури. Там, де розриваються дипломатичні відносини, скорочується кількість посольств або закриваються консульства, консульський захист може бути неефективним навіть без явної відмови. Дипломатичні розриви та внутрішні репресії у Венесуелі ілюструють, як швидко доступ до консульських послуг може стати структурно ускладненим як для громадян усередині держави, так і для іноземців, яким потрібне втручання їхнього уряду. Конференція з питань консульських послуг Венесуели (ВККР) припускає функціонуючий консульський канал. Сучасна геополітика дедалі більше саботує це припущення.

У результаті формальний захист міжнародного права не зникає, але він розподіляється дедалі нерівномірніше. Для громадян могутніх держав відмова в консульському зверненні може призвести до розголосу, санкцій, обміну полоненими або судових процесів. Для громадян слабших держав така ж відмова може пройти без особливих наслідків. Ця нерівномірність сама по собі є руйнівною: вона вчить держави, що утримують осіб, що договірні зобов'язання на практиці виконуються вибірково.

То що ж робити, якщо ми визнаємо, що практика дрейфує? Існують правові та політичні відповіді, але жодна з них не є панацеєю.

Судовий процес має символічне, а іноді й практичне значення. Звернення Франції до Міжнародного суду ООН щодо Ірану сигналізує про те, що відмову в консульській справі можна розглядати як порушення, що підлягає судовому розгляду, а не як прикрий дипломатичний інцидент. Рішення у справі Джадхава показує, що, принаймні в принципі, провадження у Міжнародному суді ООН можуть захистити консульські права та визначити засоби правового захисту. Але суди діють повільно, а затриманий живе в теперішньому часі. Більша цінність може бути довгостроковою: створення прецеденту, який зробить відмови більш дорогими з точки зору репутації.

Внутрішній парламентський та громадський контроль також може мати значення, особливо в демократичних країнах, де консульська політика підзвітна законодавцям. Парламентські дискусії у Сполученому Королівстві чітко визнають вразливість громадян за кордоном та важливість консульських послуг, навіть якщо повноваження держави щодо примусового доступу обмежені. Однак контроль може мати двосторонній характер: публічність може посилити позицію держави, яка затримує, якщо вона вирішить, що затримана особа є більш корисною як символ непокори.

Зрештою, держави можуть спробувати посилити норму шляхом колективних дій. Коли держава, яка затримує, дізнається, що відмова в доступі громадянину однієї країни призведе до скоординованих наслідків з боку групи держав, стимули змінюються. Ризик полягає в ескалації. Обіцянка полягає в тому, що консульський доступ знову стане базовим рівнем, а не поступкою.

Де ж у такому разі виникає ширше питання: чи підриваються засоби захисту? Чесна відповідь полягає в тому, що правова норма є стабільною, але її операційна сила послаблюється в певних категоріях справ, які трапляються все частіше: затримання з метою національної безпеки, затримання в державах, що допускають примусові переговори, та затримання, пов'язані з подвійним громадянством. Комісія про дискримінацію та дискримінацію залишається в законі, але життєвий досвід затриманих громадян дедалі більше залежить від політики влади, а не лише від юридичних прав.

Міжнародне право завжди спиралося на поєднання згоди, взаємності та репутації. Що змінилося, так це сучасна готовність деяких держав ставитися до шкоди репутації як до ціни, яку варто заплатити, та зростаюча схильність до транзакційної дипломатії, в якій люди стають символами. Попри цю течію, консульське право все ще має значення, можливо, більше, ніж будь-коли, але воно більше не є самовиконуваним. Його потрібно захищати, швидко стверджувати та колективно виконувати, інакше воно залишатиметься формальною обіцянкою зі зменшуваним практичним охопленням.