Необхідні реформи управління Угорщиною

Субота, 18 квітня 2026 року

Проблема конституційної реконструкції в Угорщині, після приблизно шістнадцяти років правління Віктора Орбана та його самопроголошеної «неліберальної демократії», не є просто проблемою політичної зміни. Йдеться радше про те, чи можна державу, формальні інституції якої методично перебудовувалися для закріплення виконавчої влади, повернути до стану плюралізму, не вдаючись до конституційно сумнівних засобів. Скрутне становище Угорщини полягає саме в цьому парадоксі — законність була використана для підриву ліберального конституціоналізму, і тому однієї лише законності може бути недостатньо для його відновлення.

З 2010 по 2026 рік правляча партія «Фідес» неодноразово користувалася перевагою в Національних зборах Угорщини, що дозволило прийняти нову конституційну базу, Основний закон Угорщини, у 2011 році. Цей документ — разом із густою мережею так званих кардинальних законів, що вимагають більшості у дві третини голосів для внесення поправок — перетворив угорський конституційний лад на лад жорсткої політичної окопності. Незалежні інституції були знову заселені лоялістами; пенсійний вік суддів був різко знижений, а потім вибірково відновлений; медіаландшафт був консолідований під проурядовою власністю; а виборче законодавство було розроблено таким чином, щоб сприяти обійманню посад.

Тому будь-яка програма реформ повинна починатися з визнання того, що угорська конституційна система більше не є нейтральною територією. Це сконструйована політична архітектура, яка надає перевагу безперервності нинішньої правлячої ідеології. Для руйнування цієї архітектури потрібне поєднання юридичної винахідливості, політичної легітимності та, неминуче, конституційного ризику.

Перше і найнагальніше питання полягає в тому, чи повинен уряд після Орбана прагнути змінити існуючий конституційний лад, використовуючи власні правила, чи йому слід вдаватися до більш радикальної форми конституційної заміни. За чинних норм, більшість значущих реформ вимагатимуть більшості у дві третини голосів у парламенті, яку матиме новий уряд у Будапешті. Тим не менш, реформатори стикаються з важким вибором — або керувати в рамках обмежень неліберальної конституції, або намагатися обійти її через установчий процес, що ґрунтується на народному суверенітеті.

Останній підхід має прецеденти в європейській конституційній історії, хоча й суперечливі. Уряд може претендувати на пряме демократичне право на прийняття нової конституції шляхом референдуму, стверджуючи, що існуючий конституційний лад втратив свою легітимність через системні зловживання. Однак такий курс ризикує повторити ту саму логіку, яку він прагне скасувати — підпорядкування конституційної законності політичній необхідності. Межа між відновленням та розривом тонка і її легко перетнути.

Більш обережний підхід передбачатиме поступове конституційне роззброєння. Навіть без переважної більшості реформаторський уряд міг би прагнути зменшити вплив усталених інституцій за допомогою звичайного законодавства, адміністративної реформи та стратегічних судових процесів. Повноваження регуляторних органів можуть бути звужені; вимоги до прозорості посилені; системи державних закупівель переглянуті. З часом такі заходи можуть підірвати практичні наслідки неліберального закріплення, навіть якщо формальна конституційна база залишиться незмінною.

Однак такий підхід стикається з безпосередніми обмеженнями в судовій системі. Конституційний суд Угорщини сам зазнав політичного захоплення, його склад розширився та перебалансувався на користь юристів, пов'язаних з партією «Фідес». Будь-яка законодавча реформа, яка загрожує вкоріненим інтересам, може бути скасована — або, більш тонко, затримана та розмита судовим тлумаченням. Тому судова реформа є необхідною, але вона також є однією з найбільш конституційно чутливих сфер.

Один із можливих шляхів полягає у відновленні незалежності призначень суддів шляхом реорганізації судових рад, забезпечуючи, щоб призначення здійснювалися професійними організаціями, а не політичними діячами. Обмеження термінів повноважень для вищих судових посадовців можуть бути переглянуті, особливо там, де призначення здійснювалися в умовах відсутності справжнього плюралізму. Однак і тут проблема знову ж таки має циклічний характер — органи, відповідальні за реформу, самі є продуктами системи, яку потрібно реформувати.

Медіасередовище створює паралельну проблему. Консолідація медіаактивів під егідою Центральноєвропейського фонду преси та медіа створила квазімонополістичну структуру, що відповідає урядовим повідомленням. Ліквідація такої структури вимагає не лише правового втручання, але й пильної уваги до прав власності та законодавства Європейського Союзу. Примусове позбавлення від активів або регуляторне розірвання можуть бути виправдані з міркувань конкуренції, але вони повинні бути оформлені в юридично обґрунтованому контексті, щоб уникнути підриву довіри інвесторів та міжнародної довіри.

Виборча реформа, мабуть, є найнагальнішою та найменш суперечливою сферою. Перегляд меж виборчих округів, запровадження компенсаційних механізмів на користь більших партій та обмеження на фінансування кампаній разом спотворили виборчу конкуренцію. Реформоване виборче законодавство має пріоритезувати пропорційність, прозорість та рівний доступ до ЗМІ. Незалежні виборчі комісії мають бути відновлені з гарантіями від партійного захоплення.

Однак навіть тут реформа обмежена самою системою, яку вона прагне виправити. Виборче законодавство саме по собі вбудоване в рамки кардинального права, вимагаючи схвалення переважною більшістю. Це повертає нас до центральної дилеми — змістовна реформа може бути неможливою без попереднього досягнення політичних умов, яким нинішня система покликана запобігти.

У цьому контексті роль Європейського Союзу стає значною, хоча й обмеженою. Угорщина залишається членом Європейського Союзу, а отже, підпадає під дію acquis communautaire та юрисдикції Суду Європейського Союзу. Для стимулювання дотримання стандартів верховенства права були застосовані механізми обумовленості, включаючи призупинення структурних фондів. Однак зовнішній тиск може лише доповнювати, а не замінювати внутрішню конституційну реформу. Легітимність будь-яких перетворень зрештою повинна випливати зсередини самої політичної спільноти Угорщини.

Ще один вимір – це адміністративна держава. Протягом останніх півтора десятиліття ключові сектори державного управління, включаючи освіту, охорону здоров'я та місцеве самоврядування, були централізовані та політизовані. Відновлення адміністративного нейтралітету вимагає децентралізації, професіоналізації та деполітизації призначень на державну службу. Це питання не стільки конституційного права, скільки інституційної культури, але не менш важливе.

Зрештою, існує питання політичної відповідальності за минуле управління. Механізми перехідного правосуддя — від парламентських розслідувань до прокурорських розслідувань — можуть бути необхідними для розгляду звинувачень у корупції та зловживанні владою. Однак такі механізми мають бути ретельно розроблені, щоб уникнути видимості правосуддя переможця. Довіра до реформи залежить не лише від її змісту, а й від її справедливості.

Відбудова конституційного ладу Угорщини після ери Орбана — це не одноразовий акт, а тривалий процес, який має балансувати між законністю та легітимністю, між безперервністю та розривом. Він вимагає перебалансування інституцій, відновлення плюралізму та підтвердження конституційних норм, які систематично руйнувалися.

Кінцеве питання полягає в тому, чи може Угорщина досягти цієї трансформації виключно конституційними засобами, чи неминучий момент конституційного розриву. Відповідь залежатиме не лише від правової доктрини, а й від політичної мужності — і від готовності угорського суспільства знову ствердити принципи, на яких ґрунтується ліберальна демократія.