Міжнародний нагляд за Донбасом?

Серед різних інституційних прецедентів, які час від часу згадуються в дискусіях щодо повоєнного врегулювання на сході України, округ Брчко Боснії та Герцеговини займає особливе місце. Це не заморожений конфлікт і не модель повного примирення. Швидше, це приклад нав'язаного ззовні правового та адміністративного рішення, яке підтримувалося протягом десятиліть міжнародним наглядом, арбітражними повноваженнями та готовністю підпорядкувати місцевий суверенітет довгостроковій стабільності. Оскільки переговори щодо майбутнього Донбасу дедалі більше стикаються з проблемою територіального контролю, управління та захисту меншин, модель Брчко заслуговує на ретельне вивчення не як шаблон для механічного копіювання, а як набір принципів, що висвітлюють те, що може бути можливим, коли конвенційного суверенітету виявляється недостатнім. Коротше кажучи, модель передбачає, що якщо сторони не можуть дійти згоди щодо конкретної частини території, вони передають це питання на розгляд третьої сторони (арбітраж) пізніше та нагляд за територією з боку міжнародних цивільних сил.

Район Брчко виник після вирішення однієї з найскладніших проблем, яку залишили невирішеними Дейтонськими мирними угодами 1995 року. Місто Брчко та його околиці розташовані у стратегічно важкому місці вздовж річки Сава, що з'єднує східну та західну половини Республіки Сербської. Обидві боснійські утворення претендували на нього, і жодна з них не була готова відмовитися від нього, не підриваючи внутрішньої єдності крихкої повоєнної держави. Тому Дейтон переніс це питання на обов'язковий міжнародний арбітраж. У 1999 році арбітражний трибунал вивів Брчко з-під юрисдикції обох утворень і передав його під суверенітет Боснії та Герцеговини в цілому, керований як самостійний округ під широким міжнародним наглядом.

Ключем до стійкості Брчко була не елегантність його конституційного дизайну, а концентрація влади, наданої міжнародному наглядачеві. Наглядач мав повноваження запроваджувати закони, усувати обраних посадовців, реструктуризувати інституції та долати місцеві перешкоди. Фактично, Брчко стало простором, в якому суверенітет об'єднувався вгору до державного рівня та назовні до міжнародної спільноти в обмін на гарантії безпеки, свободу пересування та поступову реінтеграцію переміщеного населення. Цей домовленість був відверто патерналістським, юридично винятковим та політично нав'язливим. Проте він спрацював достатньо добре, щоб запобігти відновленню конфлікту на одній з найбільш чутливих територій повоєнної Боснії.

Донбас являє собою поверхнево схожий виклик, але в зовсім іншому масштабі. Як і Брчко, частини Донецької та Луганської областей територіально фрагментовані, етнолінгвістично змішані та символічно відіграють центральну роль у наративах конкуруючих політичних проектів. Контроль над Донбасом Москва використовувала як важіль для обмеження стратегічного вибору Києва, зокрема його прагнень до європейської та атлантичної інтеграції. Для України Донбас — це не просто територія, а доказ неподільності держави та нелегітимності нав'язаних іноземними державами розділів. Будь-яке врегулювання, яке залишає ці регіони в правовій чи політичній сірій зоні, ризикує увічненням нестабільності.

Рішення для Донбасу, подібне до Брчко, таким чином, полягатиме не в абстрактному компромісі щодо суверенітету, а в перериванні циклу, в якому оспорюване місцеве самоврядування стає полем битви для геополітичної конкуренції. Одна з можливих моделей передбачатиме тимчасове вилучення певних районів зі звичайного українського регіонального управління, перейшовши під спеціальний режим міжнародного контролю. Суверенітет залишатиметься однозначно українським, але ключові компетенції, що стосуються поліції, судової адміністрації, виборів, мовної політики та економічного регулювання, здійснюватимуться відповідно до міжнародного мандату з обов'язковими повноваженнями для ігнорування місцевих порушників.

Такий режим принципово відрізнятиметься від Мінських угод, які намагалися закріпити особливий статус у конституційному ладі України, залишаючи виконання залежним від добросовісності суб'єктів, які явно не мали такої волі. Модель Брчко передбачає недобросовісність як базову умову. Вона розроблена саме для середовищ, де місцеві еліти отримують вигоду від нестабільності, а зовнішні суб'єкти прагнуть використати невизначеність як зброю. У цьому сенсі вона є радше заходом зміцнення довіри, ніж заходом, що її замінює.

Однак перешкоди для застосування такого підходу до Донбасу є непосильними. На відміну від Боснії та Герцеговини, Україна не є постконфліктним міжнародним протекторатом, а суверенною державою, яка веде війну за національне виживання проти агресора, озброєного ядерною зброєю. Будь-який міжнародний режим нагляду вимагатиме згоди Росії, принаймні формальної, та надійних гарантій безпеки для запобігання її підривній діяльності. Масштаб території, що охоплюється цим, також вимагатиме ресурсів та політичної волі будь-якої можливої міжнародної місії. Брчко охоплює район площею близько 500 квадратних кілометрів. Окуповані частини Донбасу на порядок більші, з мільйонами мешканців та глибоко мілітаризованими ландшафтами.

Також постає питання легітимності. У Боснії міжнародний нагляд був прийнятий неохоче як ціна за припинення війни, яка виснажила всі сторони. В Україні існує потужне та зрозуміле небажання погоджуватися на домовленості, які, здається, розмивають суверенітет або винагороджують агресію. Тому будь-яку модель, подібну до Брчко, потрібно було б розглядати не як міжнародну адміністрацію, нав'язану Україні, а як український вибір, тимчасово делегуючи певні функції для забезпечення реінтеграції на умовах Києва, а не Москви.

Одним із можливих шляхів був би поетапний підхід, починаючи з обмеженого міжнародного нагляду в окремих міських центрах або транспортних коридорах, зосередженого на демілітаризації, поверненні переміщених осіб та відновленні цивільної адміністрації. З часом, за умови дотримання чітких критеріїв, повноваження можуть бути поступово передані назад українським інституціям. Найголовніше, що наглядовий орган потребуватиме повноважень щодо забезпечення виконання обов'язків, які виходять за рамки моніторингу чи звітності, включаючи можливість звільняти посадовців, скасовувати фальсифіковані вибори та командувати озброєною миротворчою присутністю.

Ширший урок Брчко полягає в тому, що міцний мир на спірних територіях часто вимагає явного призупинення звичайної політики. Ліберальні припущення щодо децентралізації, місцевої автономії та виборчої легітимності не виправдовують себе в просторах, які систематично спотворюються насильством, пропагандою та іноземним втручанням. У таких умовах нейтралітет, що нав'язується зовнішньою владою, може бути менш демократичним за формою, але більш демократичним за результатом, створюючи умови, за яких справжня політична конкуренція може зрештою знову виникнути.

Для Донбасу питання не в тому, чи була б така домовленість ідеальною. Вона б не була. Питання в тому, чи готові Україна та її партнери після війни, яка вже зруйнувала пострадянський порядок безпеки, розглядати рішення, які визнають глибину інституційної шкоди, завданої регіону. Брчко демонструє, що за певних умов суверенітет можна зберегти не наполягаючи на його негайному та повному здійсненні, а тимчасово розподіляючи його таким чином, щоб позбавити порушників простору для дії.

Чи має міжнародна спільнота рішучість відігравати таку роль на сході України, залишається невизначеним. Однак, оскільки звичайні угоди про припинення вогню та формули автономії продовжують не давати результатів, логіка жорсткого, нав'язливого нагляду може здатися менш радикальною, ніж альтернатива: постійно оспорюваний Донбас, який не перебуває ні у стані війни, ні в мирі, і який назавжди слугуватиме лінією розлому в архітектурі безпеки Європи.

---

Автор раніше був головним юрисконсультом міжнародного супервізора округу Брчко та написав книгу про свій досвід під назвою « Вільне місто на Балканах» .