МВФ та Україна: реформування країни, поки вона бореться за своє життя
Метью Періш
Неділя, 25 жовтня 2026 року
Є щось своєрідно особливе у вимозі економічних реформ від країни, яка перебуває посеред війни за національне виживання. Україну одночасно просять відбити напад однієї з найбільших армій світу, відремонтувати енергетичну інфраструктуру, неодноразово руйновану російськими ракетами, підтримувати пенсійний фонд та державні послуги, фінансувати зростаючу вітчизняну оборонну промисловість та трансформуватися в щось подібне до сучасної європейської ринкової економіки. Міжнародний валютний фонд, проте, наполягає на тому, що остання з цих цілей не може бути просто відкладена до досягнення першої.
Така позиція є більш розумною, ніж може здатися спочатку. Україна залежить від зовнішнього фінансування в масштабах, які були б майже немислимими до лютого 2022 року. Її військові витрати величезні, значна частина її продуктивної економіки пошкоджена або переміщена, а значна частина населення або покинула країну, або служить у Збройних силах. Таким чином, іноземні уряди та міжнародні установи надають гроші, які дозволяють українській цивільній державі продовжувати функціонувати, тоді як внутрішні доходи зосереджені на воєнних зусиллях. МВФ знаходиться в центрі цієї надзвичайної фінансової архітектури.
У лютому 2026 року МВФ схвалив нову чотирирічну угоду про розширене фінансування на суму приблизно 8,1 млрд доларів США. Однак важливість Фонду не можна вимірювати лише обсягом позик. Програма МВФ діє як сертифікат макроекономічної довіри. Якщо Фонд вважає, що державні фінанси України залишаються сталими, а Київ впроваджує обіцяні реформи, це заспокоює Європейський Союз, уряди, установи розвитку та приватних інвесторів. Якщо відносини між Києвом та МВФ серйозно погіршаться, наслідки можуть значно виходити за рамки самої втрати коштів МВФ.
Отже, вимоги МВФ заслуговують на пильнішу увагу, оскільки вони говорять нам дещо про ту Україну, якої її міжнародні партнери очікують врешті-решт після війни. Те, що Україна не просто має бути незалежною від Росії; вона має бути суттєво відмінною державою від тієї, що існувала до повномасштабного вторгнення. У цьому сенсі умови МВФ не просто стосуються збалансування бюджетів. Це частина набагато більшого проекту інституційної трансформації.
Проблема грошей
Найнагальніша проблема МВФ прозаїчна: хтось має оплачувати рахунки. Україна не може нескінченно підтримувати рівень державних витрат воєнного часу за рахунок іноземної допомоги, запозичень та монетарних заходів. Тому Фонд хоче, щоб Київ поступово збільшував частку державних витрат, що фінансуються за рахунок сталих внутрішніх доходів. Це не просто питання задоволення бухгалтерів у Вашингтоні; зрештою, це питання того, чи зможе українська держава стати фінансово самодостатньою.
Це пояснює деякі, здавалося б, досить буденні вимоги. МВФ хоче, щоб Україна покращила податкове та митне адміністрування, обмежила можливості для ухилення від сплати податків, зменшила зловживання спрощеною системою оподаткування та вивела більшу частку економічної діяльності з тіні. Він також наполягав на реформуванні міжнародних правил трансфертного ціноутворення та на інституційних удосконаленнях у Бюро економічної безпеки та Державній митній службі. Ці заходи рідко потрапляють у заголовки міжнародних ЗМІ, але разом вони визначають, чи зможе українська держава надійно збирати доходи, від яких залежать усі її інші амбіції.
Деякі з цих заходів є політично незручними саме тому, що вони атакують механізми, які українці звикли сприймати як норму. Наприклад, спрощений режим оподаткування відіграв важливу роль у заохоченні підприємництва та підтримці малого бізнесу в країні, де традиційна бюрократія історично була обтяжливою. Однак спрощеним оподаткуванням також можна маніпулювати. Підприємства можна штучно розділити на менші структури, працівників можна замаскувати під незалежних підприємців, а компанії можуть переходити між податковими режимами головним чином для мінімізації своїх зобов'язань.
Тому МВФ розглядає величезну неформальну економіку України одночасно як слабкість і можливість. Перенесення економічної діяльності у формальний сектор збільшує державні доходи, не обов'язково вимагаючи різкого підвищення основних податкових ставок. Це також робить український бізнес більш сумісним з регуляторним середовищем, з яким він зіткнеться, якщо Україна приєднається до Європейського Союзу. Перехідний період є незручним, але альтернативою є держава, яка назавжди не зможе фінансувати державні інституції, яких очікується від сучасної європейської країни.
Цей принцип пояснює, здавалося б, маловідому суперечку щодо імпортних посилок. Законодавство про стягнення ПДВ з іноземних посилок є частиною ширшого пакету, пов'язаного з МВФ та європейськими умовами, а також враховує перевагу, яку мають іноземні постачальники електронної комерції над українськими підприємствами, що сплачують внутрішні податки. Ніхто не зведе пам'ятник політику, який запроваджує ПДВ на посилки з-за кордону, але держави зрештою побудовані саме на таких негламурних домовленостях. Європейська держава, здатна фінансувати себе, потребує широкої податкової бази, функціонуючої митної адміністрації та громадян і компаній, які не можуть регулярно організовувати свої справи, виходячи з припущення, що податки є необов'язковими.
Війна проти тіньової держави
Найважливіші вимоги МВФ стосуються управління. Тут Фонд стикається з однією з фундаментальних проблем пострадянської України: різницею між формальним станом, описаним у законодавстві, та неформальним станом, створеним мережами політичного впливу, бізнес-інтересами та особистими зв'язками. Ця відмінність є критично важливою, оскільки інституції, які на папері виглядають цілком респектабельними, можуть функціонувати зовсім інакше, коли неформальний вплив визначає призначення, контракти та регуляторні рішення.
З 2014 року Україна досягла значного прогресу у створенні інституцій, спрямованих на обмеження корупції. Проте МВФ залишається стурбованим питаннями управління, антикорупційних інституцій, декларацій активів, державних підприємств та державних банків. Він неодноразово закликав до посилення управління, покращення верховенства права, зменшення вразливості до корупції та подальшого реформування державних підприємств. Висновок очевидний: створення інституцій недостатньо, якщо їхня незалежність та ефективність не можуть бути гарантовані.
Це не просто моралізування іноземних бюрократів. Корупція є економічною проблемою, оскільки вона змінює розподіл капіталу. Інвестори неохоче вкладають сотні мільйонів доларів у заводи, інфраструктуру чи енергетичні проекти, якщо комерційний успіх зрештою залежить від політичних зв'язків, неофіційних платежів або доброї волі посадовців, чиї рішення не можна надійно оскаржити в незалежних інституціях. Таким чином, корупція функціонує як податок на інвестиції, за винятком того, що, на відміну від звичайного податку, її ставка непередбачувана, а її доходи не фінансують державні послуги.
Це питання стає набагато важливішим, коли йдеться про реконструкцію. Повоєнна Україна може потребувати інвестицій у масштабах, безпрецедентних у сучасній європейській історії. Уряди можуть надати частину цих коштів, але вони не нададуть їх усі; приватний капітал повинен буде брати участь. Тому міжнародні інвестори хочуть мати передбачувані суди, компетентні регулятори, прозорі закупівлі, надійне корпоративне управління та інституції, здатні захищати права власності. Отже, реконструкція та інституційна реформа – це не окремі проекти, а взаємозалежні.
Ось чому, очевидно, технічні вимоги МВФ щодо наглядових рад та призначень керівництва мають значення. Державні компанії залишаються надзвичайно важливими в українській економіці. Якщо їхніх керівників можна призначати переважно за допомогою політичного впливу, то контроль над цими компаніями стає формою політичного патронажу. Якщо незалежні наглядові ради фактично здійснюють владу, можливості для політичного впливу зменшуються, а розмежування між державою як регулятором та державою як власником стає чіткішим.
Та сама логіка стосується і декларацій про активи. Їхня мета полягає не в тому, щоб кожен український чиновник витрачав своє життя на заповнення форм; їхня мета полягає в тому, щоб державна посада перестала бути незрозумілим шляхом до приватного багатства. Механізми прозорості самі по собі не можуть викорінити корупцію, але вони можуть зробити корупцію складнішою для приховування, а отже, і дорожчою для її здійснення.
Енергія та незручне питання цін
Мабуть, найполітичніше небезпечні реформи стосуються енергетики. Українські уряди історично використовували регульовані ціни на енергоносії для домогосподарств як інструмент соціальної політики. Під час війни аргументи на користь цього стали надзвичайно вагомими. Мільйони українців постраждали від зниження доходів, переміщення та руйнування своїх домівок, тоді як Росія навмисно атакувала інфраструктуру електроенергетики та опалення країни. Тому вимога до тих самих домогосподарств платити більше за енергоносії може виглядати політично та морально збоченою.
МВФ, проте, стверджує, що існуюча система накладає значний фінансовий тягар на державні енергетичні компанії та зменшує ресурси, доступні для ремонту та інвестицій. Його бажаним напрямком є поступова лібералізація ринку, що супроводжується цільовою допомогою вразливим домогосподарствам, а не постійно знижені ціни для всіх. Основний принцип полягає в тому, що енергетична система повинна врешті-решт генерувати достатні доходи для самопідтримки, а не безкінечно залежати від субсидій від держави, яка вже стикається з надзвичайними фінансовими потребами.
З економічної точки зору, цей аргумент є переконливим. Соціальна політика, що проводиться за допомогою штучно здешевлених товарів, зазвичай неефективна, оскільки заможні споживачі отримують субсидії нарівні з бідними. Цільові соціальні виплати дозволяють цінам відображати витрати, водночас зосереджуючи державну допомогу на людях, які її дійсно потребують. Однак елегантність цього аргументу в економічній теорії не усуває політичної складності його впровадження у воєнний час.
Сказати українцям, які пережили відключення електроенергії, ракетні атаки та роки війни, що їхні рахунки за електроенергію чи опалення мають зрости в інтересах економічної ефективності, навряд чи викличе спонтанних оплесків. МВФ, схоже, це розуміє, і його програма передбачає послідовну лібералізацію з посиленням соціального захисту, а не просте скасування контролю за одну ніч. Ця відмінність важлива, оскільки економічна реформа, яка руйнує політичну згоду, зрештою може зазнати самогубства.
Незалежність інституцій
Ще однією постійно повторюваною темою МВФ є інституційна незалежність, зокрема Національного банку України. Фонд хоче, щоб монетарна політика регулювалася макроекономічними міркуваннями, а не нагальними фінансовими потребами політиків. Він також підтримує більшу гнучкість обмінного курсу, обережну лібералізацію іноземної валюти та посилений нагляд за фінансовим сектором. Ці теми можуть здаватися темами, що цікавлять переважно керівників центральних банків, але насправді вони стосуються одного з найдавніших питань у політичній економії: чи можуть уряди самі себе зобов'язувати.
Політики незмінно мають короткострокові стимули. Витрачання грошей популярне; підвищення податків — ні. Дешевий кредит привабливий; монетарні обмеження є болісними. Уряди, що ведуть війни, мають особливо вагомі причини підпорядковувати кожну інституцію нагальній політичній необхідності. Спокуса фінансувати витрати шляхом монетарної експансії стає особливо сильною, коли альтернативи включають політично болісне оподаткування або залежність від іноземних кредиторів.
Однак сучасні економіки залежать від інституцій, довіра до яких випливає саме з їхньої здатності час від часу говорити «ні». Центральний банк, який, на думку інвесторів, надрукує будь-яку кількість грошей, необхідну уряду, не може легко підтримувати довіру до своєї валюти. Регулятор, керівництво якого змінюється щоразу, коли це створює незручності для впливового бізнесмена, насправді не є регулятором. Державна компанія, рада директорів якої просто виконує вказівки міністерства, насправді не керується своєю радою директорів.
Таким чином, програма реформ МВФ частково є вправою зі створення обмежень для політичної влади України. Це може звучати недемократично, але парадокс сучасного демократичного уряду полягає в тому, що деякі з його найважливіших інституцій працюють саме тому, що уряди добровільно відмовляються від можливості маніпулювати ними. Інституційна незалежність, отже, не обов'язково є обмеженням демократії; належним чином розроблена, вона є одним із механізмів, за допомогою яких демократичні держави захищають себе від власних короткострокових спокус.
МВФ не завжди правий
Ніщо з цього не означає, що умови МВФ слід сприймати як священне писання. Фонд припустився суттєвих помилок в інших країнах, і його інституційні інстинкти природно сприяють фіскальній консолідації, ринковому ціноутворенню та технократичному управлінню. Економічна політика, яка виглядає бездоганно в електронній таблиці, може мати зовсім інші наслідки, якщо її нав'язати складним суспільствам. Історія міжнародного фінансового втручання містить достатньо невдач, щоб виправдати скептицизм до будь-кого, хто стверджує, що економічна реформа — це лише технічна вправа.
Україна є особливо екстремальним випадком. Традиційну економічну політику не можна просто перенести в країну, де заводи час від часу руйнуються крилатими ракетами, мільйони робітників емігрували, великі площі сільськогосподарських угідь заміновані, а значна частина державних витрат спрямована на боротьбу з армією вторгнення. Економічна ефективність не може бути єдиним мірилом державної політики, коли саме національне виживання залишається невизначеним.
Також виникає законне питання щодо демократичного суверенітету. Громадяни України обирають свій парламент і президента; вони не обирають Виконавчу раду МВФ. Коли зовнішнє фінансування стає необхідним, різниця між добровільними реформами та нав'язаними ззовні умовами неминуче розмивається. Уряд, який відчайдушно потребує мільярдів доларів, технічно може залишатися вільним відхилити умови, пов'язані з цими грошима, але ця свобода є досить обмеженою.
Однак це заперечення має й інший бік. Міжнародні партнери України самі несуть відповідальність перед платниками податків, і вони мають право запитати, чи підтримують мільярди доларів, що надаються Києву, сталий розвиток інституцій. Умовність – це механізм, за допомогою якого ці дві форми підзвітності узгоджуються. У результаті завжди виникатиме напруженість у стосунках, оскільки інтереси позичальників і кредиторів ніколи не бувають ідеально ідентичними.
Що ще важливіше, багато реформ, яких вимагає МВФ, – це реформи, які Україна повинна провести незалежно від МВФ. Зменшення корупції, професіоналізація митниці, покращення податкового адміністрування, зміцнення корпоративного управління, захист незалежності центральних банків та створення конкурентних енергетичних ринків – це не ексцентричні нав'язливі ідеї, вигадані у Вашингтоні. Вони є характеристиками процвітаючої європейської політичної економіки, до якої Україна, за її словами, бажає приєднатися. Отже, програми реформ МВФ та Європи перетинаються, оскільки обидва спрямовані на створення інституцій, які можна впізнати в рамках політичної та економічної архітектури Європейського Союзу.
Втома від реформ
Тому більшу небезпеку становить не надмірне реформування, а втома від реформ. Оцінки МВФ дедалі відвертіші щодо уповільнення темпів структурних реформ, затримок у прийнятті важливого законодавства та опору з боку зацікавлених сторін, навіть попри те, що Україна продовжує виконувати багато кількісних вимог до програми, незважаючи на надзвичайно складні обставини воєнного часу. Ця напруженість навряд чи дивує. Реформи найлегше проводити, коли політична система об'єднана кризою, і значно важче, коли конкуруючі інтереси починають знову проявлятися.
Ця складність зростатиме в міру продовження війни. На початку повномасштабного вторгнення існувала надзвичайна концентрація політичної мети. Виживання переважало практично всі інші міркування. Після років війни звичайна політика неминуче повертається. Бізнес-групи захищають привілеї, політики розмірковують про вибори, які зрештою відбудуться, бюрократія чинить опір змінам, які зменшують їхню владу, а громадяни втомлюються від жертв, кінця яких не видно. Структурна реформа стає найскладнішою саме тоді, коли її початкове відчуття терміновості починає згасати.
Це також момент, коли реформи стають найважливішими. Солідарність воєнного часу може тимчасово приховати інституційні слабкості, оскільки громадяни та посадовці погоджуються на надзвичайні заходи в інтересах виживання. Повоєнна держава не може безкінечно покладатися на патріотичну мобілізацію. Вона потребує інституцій, здатних функціонувати в набагато менш героїчних умовах звичайного політичного життя, коли люди знову сперечаються про податки, зарплати, контракти, призначення та приватні інтереси.
Тому роль МВФ в Україні не слід розуміти як роль бухгалтера, який стоїть над Києвом з червоною ручкою. Фонд намагається використати залежність України від міжнародного фінансування для прискорення інституційної трансформації, яку самі українські реформатори з різним ступенем успіху проводили понад десять років. Це створює законну напруженість, але також дає вітчизняним реформаторам зовнішнє джерело важелів впливу проти інтересів, які в іншому випадку могли б їх перемогти.
У цьому процесі є небезпеки. Реформи, запроваджені занадто швидко, можуть призвести до нестерпних соціальних витрат, тоді як надмірне оподаткування може задушити саме ту підприємницьку економіку, яку Україна має заохочувати. Лібералізація енергетики без ефективного соціального захисту може призвести до зубожіння вразливих домогосподарств. Самі антикорупційні інституції потребують системи стримувань і противаг, щоб не перетворитися на політично безвідповідальні центри влади. Іноземні посадовці також повинні зберігати достатню скромність, щоб визнати, що українці розуміють аспекти власної економіки краще, ніж економісти, які приїжджають з Вашингтона.
Тим не менш, загальний напрямок важко заперечити. Кінцева мета — це Україна, в якій підприємства конкурують, а не культивують покровителів; чиновники не можуть легко перетворити державну владу на приватні статки; податки є зрозумілими та фактично стягуються; державні компанії керуються професійно; енергетичні ринки можуть фінансувати власну інфраструктуру; суди захищають інвестиції; регулятори регулюють; а центральний банк не функціонує як друкарський верстат уряду. Разом ці зміни матимуть набагато більш важливе значення, ніж сукупність технічних економічних реформ.
Вони б являли собою остаточний демонтаж значної частини пострадянської політичної економіки. Цей процес розпочався задовго до повномасштабного вторгнення і триватиме довго після закінчення війни, оскільки боротьба України за відокремлення від Росії завжди була як інституційною, так і геополітичною. Питання не лише в тому, де пролягають кордони України, а й в тому, яка держава існує в їхніх межах.
Війна Росії проти України частково є війною саме за це питання. Політична модель Москви залежить від поєднання політичної влади, державних корпорацій, інституцій безпеки та привілейованого приватного багатства. Україна провела роки після Революції Гідності, рухаючись, непослідовно, але безпомилково, у протилежному напрямку. Умовності МВФ прискорюють цей рух, оскільки Україні тепер потрібні західні гроші, а західні інституції вимагають натомість правил західного зразка.
Тому в основі вимог МВФ лежить іронія. Володимир Путін розпочав своє повномасштабне вторгнення частково для того, щоб запобігти остаточному поглинанню України західним політичним та економічним світом. Фінансові потреби, створені його вторгненням, натомість значно ускладнили зворотну інтеграцію України в західні інституції. Кожна реформа, прийнята через те, що Київ потребує міжнародного фінансування, може також ще більше віддалити країну від політичної та економічної системи, яку Росія прагнула зберегти.
Електронні таблиці МВФ, структурні орієнтири, податкові реформи та наглядові ради можуть здаватися досить далекими від окопів під Покровськом чи Краматорськом. Однак у довшій історії цієї війни вони тісно пов'язані. Українські солдати визначають, чи виживе Україна як незалежна країна, тоді як менш драматична битва за інституції визначатиме, яка країна виживе. Перша боротьба ведеться за допомогою артилерії та безпілотників; друга — за допомогою законодавства, призначень, бюджетів та бюрократичних правил.
Друга битва може тривати ще довго після припинення стрілянини. Якщо Україна виграє її, досягненням буде не лише те, що країна задовольнила вимоги МВФ або отримала право на черговий транш міжнародного фінансування. Це буде те, що українська держава нарешті завершила трансформацію, яку розпочала незалежність у 1991 році, прискорила Революція Гідності, а вторгнення Росії зробило екзистенційною: перетворення з пострадянської республіки, географічно розташованої в Європі, на справді європейську державу.
