Ціна двох олігархів: дивний компроміс Європи щодо санкцій
Метью Періш
Четвер, 24 вересня 2026 року
Щось дивне сталося з санкційною політикою Європейського Союзу щодо Росії. 22 вересня 2026 року Рада Європейського Союзу продовжила на три роки обмежувальні заходи, запроваджені проти понад 3000 осіб та організацій, які вважаються відповідальними за підрив або загрозу територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України. Водночас, однак, зі списку зникли два особливо відомих імені: російсько-узбецький мільярдер Алішер Усманов та російський бізнесмен Михайло Фрідман. Це рішення викликало гнів у Києві та занепокоєння в низці європейських столиць.
На перший погляд, це виглядає як надзвичайна суперечність. Європейський Союз стверджує, що тиск на Росію має продовжуватися, і його офіційне рішення від 22 вересня фактично зазначає, що доки Росія продовжує порушувати фундаментальні норми міжнародного права, санкції повинні залишатися чинними, а за необхідності слід вживати додаткових заходів. Проте двох найвідоміших бізнесменів, які піддалися цим заходам з початку повномасштабного вторгнення, одночасно звільнили від них.
Пояснення криється не стільки в раптовому переоціненні Росії, скільки в особливому механізмі європейської зовнішньої політики. Санкції такого роду вимагають одностайності серед держав-членів ЄС. Досі окремі списки, як правило, поновлювалися кожні шість місяців. Це створювало неодноразові можливості для окремих урядів погрожувати всій архітектурі санкцій, якщо не було враховано певні вимоги. Переговори у вересні 2026 року з надзвичайною чіткістю продемонстрували слабкість цієї домовленості.
Франція наполягала на усуненні Усманова. Люксембург наполягав на усуненні Фрідмана. Словаччина також виступала за усунення двох бізнесменів. Латвія чинила опір компромісу майже до кінця, перш ніж утрималася і тим самим дозволила йому продовжити. Кінцева угода була однозначною: Усманов і Фрідман мали виключити зі списку, тоді як санкції проти решти тисяч фізичних та юридичних осіб мали бути закріплені не лише на шість місяців, а й на три роки.
Тому існує вагомий аргумент, що це була вправа в європейській реальній політиці, а не капітуляція. Два імені були принесені в жертву, щоб забезпечити кілька тисяч інших протягом 36 місяців. Нова домовленість суттєво зменшує можливості для держав-членів періодично тримати режим санкцій у заручниках під час шестимісячних переговорів про їх поновлення. З цієї точки зору, відповідний розрахунок полягає не в тому, чи заслуговували Усманов і Фрідман окремо на санкції, а в тому, чи їхнє подальше застосування до санкцій вартувало того, щоб поставити під загрозу всю структуру.
Цей аргумент заслуговує на серйозне ставлення. Санкції – це інструменти зовнішньої політики, а не кримінальні вироки. Сама Рада ЄС описує санкції ЄС як цілеспрямовані, пропорційні та тимчасові заходи, що підлягають перегляду та калібруванню. Їхня мета полягає не в тому, щоб покарати небажаних осіб. У російському контексті їхні задекларовані стратегічні цілі включають ослаблення економічної спроможності Росії вести війну, обмеження її енергетичних доходів, позбавлення її критично важливих технологій та ринків, а також націлювання на її військово-промисловий комплекс. Якщо відмова від двох окремих санкцій зробить решту санкцій значно стійкішими, звичайний аналіз витрат і вигод може вважати цю угоду раціональною.
Існує також важливе питання верховенства права, яке іноді може зникати з політичних дискусій російських олігархів. Індивідуальний режим санкцій не може належним чином функціонувати, виходячи з припущення, що після того, як когось було внесено до санкційного списку, він повинен залишатися під санкціями на невизначений термін. Списки повинні продовжувати відповідати застосовним правовим критеріям і повинні залишатися здатними витримати судовий контроль. В іншому випадку санкції перестають бути обмежувальними заходами, що регулюються законом, і стають безстроковими адміністративними покараннями, що накладаються відповідно до політичної репутації.
Цей принцип застосовується навіть до надзвичайно заможних росіян і навіть під час війни. Дійсно, це має значення саме у складних випадках. Європейські інституції регулярно представляють дотримання закону як одну з відмінностей між європейським урядом та свавільним здійсненням державної влади, характерним для авторитарних систем. Політика санкцій, яка ніколи не дозволяє виключення зі списку, незалежно від змінених обставин чи слабкості доказів, не узгоджувалася б із цим твердженням.
Складність полягає в тому, що політична історія цих конкретних виключень зі списків значно ускладнює обґрунтування такого принципового пояснення.
Справа Усманова була переплетена з, очевидно, зовсім іншою суперечкою між Францією та Азербайджаном. Агентство Reuters повідомило, посилаючись на європейських дипломатів, що Франція приватно повідомила своїм партнерам, що Азербайджан використовує питання санкцій щодо Усманова як важіль впливу на громадян Франції, які утримуються в Азербайджані. Азербайджан відкинув припущення про те, що він займався таким шантажем. 23 вересня президент Азербайджану Ільхам Алієв помилував одного громадянина Франції, ув'язненого за шпигунство, що Франція назвала гуманітарним жестом.
Що б саме не сталося під час цих переговорів, це виглядає політично незручно. Запровадження європейських санкцій у зв'язку з вторгненням Росії в Україну стало частиною дипломатичних переговорів за участю Франції, Азербайджану та затриманих громадян Франції. Таким чином, суттєве питання про те, чи продовжує Усманов відповідати критеріям санкцій, переплуталося з інтересами, які мають мало очевидного зв'язку з Україною.
Справа Фрідмана пішла іншим шляхом. Він подав позов проти Люксембургу на суму, ймовірно, близько 16 мільярдів доларів, пов'язаний з поводженням з його активами, і Люксембург наполягав на його усуненні після того, як Франція вимагала усунення Усманова. Знову ж таки, це створює незручне враження. Якщо санкції скасовуються, тому що їхнє позначення більше не може бути юридично чи фактично підтриманим, система функціонує належним чином. Якщо ж їх скасовують, тому що їх збереження стало дипломатично, фінансово чи юридично незручним для певної держави-члена, цілісність архітектури санкцій стає важче пояснити.
Ця відмінність має величезне значення. Ефективність санкцій частково залежить від їхньої передбачуваності. Російський бізнесмен, який вирішує, чи несе подальше співробітництво з Кремлем довгострокові економічні наслідки, повинен вірити, що санкції не можуть бути легко скасовані за допомогою непов'язаних політичних важелів. Якщо достатньо впливові особи можуть переконати треті країни або окремі уряди ЄС зробити свої аргументи вигідною копійкою в ширших переговорах, стимули, створені санкціями, змінюються.
Це найсильніший елемент українського заперечення. Міністр закордонних справ України Андрій Сибіга назвав виключення зі списків «ганебним та невиправданим», тоді як українські чиновники поставили під сумнів, чи варто було виключення двох таких відомих фігур укладати угоду. Естонія та Латвія також висловили стурбованість сигналом, який може послати це рішення. Це радше політичні судження, ніж встановлені факти, але основна інституційна проблема є реальною: як тільки винятки стають предметом обговорення, кожне майбутнє включення потенційно набуває дипломатичної ціни.
Однак є й інша сторона цієї справи. ЄС не скасував свій режим санкцій проти Росії. Сталося навпаки як у числовому, так і в часовому плані. Дія понад 3000 фізичних та юридичних осіб, включених до списків, була продовжена до 22 вересня 2029 року. В офіційному рішенні Ради чітко зазначено, що Союз залишається відданим посиленню тиску на Росію та послабленню її воєнної економіки. Опис вересневого компромісу просто як відмови від санкцій, таким чином, не враховує більшу частину того, що насправді сталося.
Трирічне продовження може зрештою виявитися більш стратегічно важливим, ніж усунення двох олігархів. Шестимісячне поновлення контрактів створювало повторювані моменти вразливості. Кожне поновлення вимагало чергової одностайної згоди між 27 урядами, чиї інтереси, внутрішня політика та відносини з Москвою значно відрізняються. Будь-який з них міг використати наближення закінчення терміну дії контракту як важіль впливу. Перехід до 36-місячного циклу суттєво змінює цю динаміку.
У цьому сенсі вереснева конфронтація виявила структурну слабкість і одночасно частково виправила її. Франція продемонструвала, наскільки великими важелями може скористатися велика держава-член, коли термін дії санкцій наближався до закінчення. Латвія продемонструвала, як менша держава-член може використати точно таку ж вимогу одностайності для опору. Зрештою, трирічне врегулювання зменшує частоту, з якою будь-який з цих маневрів може повторюватися.
Однак політичну ціну не можна просто виміряти цифрами. Усманов і Фрідман — це не маловідомі імена, заховані в електронній таблиці, що містить тисячі осіб, на які поширюються санкції. Їхня популярність надає їхньому усуненню символічного значення, яке виходить далеко за межі прямих економічних наслідків. Санкції діють частково через матеріальні обмеження, а частково через сигнали. Вони повідомляють заможному російському бізнес-класу, що близькість до політичних та економічних структур, що оточують Кремль, має наслідки за кордоном. Усунення відомих осіб з причин, які сприймаються як сторонні до початкових критеріїв санкцій, ризикує спотворити цей меседж.
Існує також потенційно тривожний урок для третіх країн. Якщо міцно закріпиться уявлення, що тиск на державу-члена ЄС може призвести до поступок щодо російських санкцій, то політика санкцій може заплутатися в суперечках, які не мають нічого спільного з Росією. Уряди, які стикаються з європейськими державами щодо ув'язнених, торгівлі, міграції, енергетики чи безпеки, можуть бути заохочені до пошуку російських інтересів, які можна було б врахувати в переговорах. Чи справді Азербайджан поводився таким чином, є предметом суперечок, але прецедент може мати значення незалежно від правдивості цього конкретного твердження.
Це ілюструє ширшу проблему персоналізованих санкцій. Заморожування активів ідентифікованих мільярдерів є політично привабливим, оскільки воно забезпечує видимі цілі. Однак зв'язок між олігархічним багатством та політикою Кремля не завжди однозначний. Сучасна російська політична економіка — це не просто зал засідань, в якому жменька мільярдерів колективно вирішує національну стратегію. Система Володимира Путіна поступово підпорядкувала великі приватні статки політичній владі. Деякі заможні росіяни мають вплив, але вони також залежать від держави для подальшої безпеки своєї власності та становища.
Таким чином, санкції проти олігархів служать кільком цілям, що перетинаються. Вони можуть перешкодити багатіям, пов'язаним з російською політичною системою, мати необмежений доступ до європейських ринків. Вони можуть накладати витрати на еліти, пов'язані з державою. Вони можуть створювати стимули для заможних росіян дистанціюватися від політики уряду. Вони також можуть виражати політичний осуд. Ці цілі не є ідентичними, а іноді й суперечать одна одній.
Якщо метою є зміна поведінки, логічно, що має бути якийсь вихід із санкцій. В іншому випадку стимул зникає. Бізнесмен, який знає, що жодні його дії ніколи не призведуть до виключення зі списку, має мало підстав, пов'язаних із санкціями, для зміни своєї поведінки. Тому надійна система санкцій вимагає як суттєвої загрози визначення, так і суттєвої можливості видалення, коли юридичне та політичне обґрунтування більше не існує.
Суперечка щодо Усманова та Фрідмана полягає в тому, що вересневу угоду важко розглядати виключно крізь цю призму. Натомість у публічних повідомленнях описуються переговори, що стосуються питань національної безпеки Франції, Азербайджану, ризику Люксембургу бути обтяженим величезним судовим позовом, вимог Словаччини та опору Латвії. Це дипломатія в її найтрадиційнішій формі: конкуруючі національні інтереси, якими торгують, доки не стане можливою одностайність.
Можливо, це було неминуче. Європейський Союз не є унітарною державою, і його зовнішня політика залишається компромісом між 27 урядами. Франція має французькі інтереси, Люксембург має люксембурзькі інтереси, Латвія має латвійські інтереси, а Україна, яка ще не є членом Союзу, має українські інтереси. Примітною особливістю європейської політики з лютого 2022 року, можливо, є не те, що ці інтереси час від часу розходяться, а те, що такі різні держави так довго підтримували таку розгалужену архітектуру санкцій.
Однак цей епізод є попередженням про те, що може статися далі. У міру того, як війна триває, а її економічні, політичні та дипломатичні наслідки накопичуються, санкції дедалі більше ставатимуть інструментами переговорів. Окремі держави виявлятимуть причини, чому ті чи інші списки їм незручні. Росіяни, на яких потрапили санкції, продовжуватимуть оскаржувати ці списки в європейських судах і шукатимуть політичних шляхів для виключення зі списків. Уряди країн поза ЄС виявлять, що зв'язки з російськими бізнесменами іноді можуть забезпечити їм вплив у їхніх відносинах з європейськими столицями.
Відповідно, Європі доведеться чіткіше визначити, для чого призначені індивідуальні санкції. Якщо це правові заходи, що базуються на визначених критеріях, то внесення до списків та виключення зі списків повинні головним чином залежати від того, чи ці критерії дотримано. Якщо ж це інструменти переговорів, то політичний обмін неминучий. Спроба одночасно підтримувати обидві пропозиції ризикує підірвати довіру до системи.
Вересневий компроміс містить елементи, які можуть підтвердити будь-яке з цих тлумачень. Європа усунула двох надзвичайно відомих бізнесменів за обставин, що супроводжувалися національними політичними торгами. Однак вона також забезпечила переважну частину своєї індивідуальної санкційної архітектури на три роки, що значно довше, ніж раніше. Таким чином, безпосередній матеріальний баланс не є просто послабленням: два суттєві обмеження зникли, тоді як тисячі стали значно безпечнішими.
Однак для України символізм навряд чи є другорядним міркуванням. Українці ведуть війну, в якій європейські санкції мають стати одним із компонентів тиску на російську державу та економічні мережі, що її оточують. Київ, природно, зацікавлений у тому, щоб ці заходи не були розмиті переговорами щодо непов'язаних європейських національних інтересів. Тому гнів, висловлений українськими чиновниками, цілком зрозумілий, навіть якщо інші європейські уряди розглядають трирічне поновлення як важливіший стратегічний приз.
Справжнє випробування прийде з наступним олігархом. Якщо Усманов і Фрідман доведуть виняткові випадки, спричинені надзвичайно складними переговорами про поновлення санкцій, то ця суперечка може зрештою виглядати як ціна за забезпечення сильнішого та довговічнішого санкційного врегулювання. Якщо ж їхнє усунення натомість встановить, що достатньо заможні росіяни, на яких поширюються санкції, можуть чинити дипломатичний тиск через окремі держави-члени та отримувати індивідуальні політичні угоди, то вересень 2026 року може запам'ятатися дещо інакше.
Санкції значною мірою черпають свою силу з віри в те, що вони триватимуть доти, доки обставини, які їх виправдовували, суттєво не зміняться. Щойно їхні цілі починають вірити, що все має свою ціну, питання перестає бути в тому, як змінити свою поведінку, і стає питанням, як знайти когось, хто готовий домовлятися про ціну. Саме таку політичну небезпеку викриває цікава історія двох європейських олігархів.
