Реформа розвідувальних служб Німеччини

Четвер, 13 серпня 2026 року

Німеччина розглядає щось близьке до революції в конституційній архітектурі своїх розвідувальних служб. 12 серпня 2026 року федеральний кабінет міністрів схвалив законопроект, спрямований на суттєве розширення повноважень Bundesnachrichtendienst (BND), служби зовнішньої розвідки Німеччини, та Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), федеральної служби внутрішньої розвідки. Пропозиції ще мають пройти через Бундестаг і можуть суттєво змінитися в цьому процесі. Тим не менш, їх напрямок безпомилковий. Німеччина хоче, щоб розвідувальні служби робили більше, ніж просто слухали, спостерігали, аналізували та звітували. Вона дедалі більше хоче, щоб агентства були здатні втручатися у ворожі операції, перш ніж вони завдадуть шкоди.

Це значно значніша подія, ніж адміністративна реорганізація. Німеччина традиційно підтримувала надзвичайно суворі правові межі навколо своїх розвідувальних служб. Ці межі не є випадковістю бюрократичної історії. Вони являють собою конституційні рубці — інституційні запобіжні заходи, розроблені після двох німецьких диктатур, за яких таємна розвідка, політичне спостереження та примусова державна влада стали інструментами репресій.

Питання, перед яким зараз стоїть Берлін, полягає в тому, чи Федеративна Республіка настільки ретельно розробила свої закони про розвідку з урахуванням небезпек ХХ століття, що вони є неадекватними для боротьби з небезпеками ХХІ століття.

Три німецькі розвідувальні служби

Федеральна розвідувальна архітектура Німеччини розділена головним чином між трьома організаціями. BND збирає іноземну розвідувальну інформацію та звітує перед Федеральним канцлером. BfV, що підпорядковується Федеральному міністерству внутрішніх справ, займається загрозами конституційному ладу в Німеччині, включаючи політичний екстремізм, тероризм, шпигунство та іноземне втручання. Bundesamt für den Militärischen Abschirmdienst (BAMAD), або Служба військової контррозвідки, виконує відповідні контррозвідувальні функції та функції захисту конституції в рамках Бундесверу .

Така фрагментована структура є навмисною. Німецька конституційна культура традиційно з підозрою ставилася до зосередження розвідувальних, поліцейських та примусових повноважень в одній установі.

Витоки цієї філософії можна простежити безпосередньо до 1949 року. Військові губернатори західних союзників уповноважили Федеративну Республіку, що мала на меті створити організацію для збору інформації про підривну діяльність, але прямо позбавили її поліцейських повноважень. Сам BfV описує отриманий Trennungsgebot — принцип розділення поліції та розвідувальних служб — як створений, оскільки потрібно було будь-якими засобами запобігти появі нового гестапо. Співробітники розвідки могли збирати та оцінювати інформацію; поліцейські могли заарештовувати людей та здійснювати примусові повноваження. Ці дві функції були навмисно інституційно розділені.

Історичне обґрунтування важко заперечити. Гестапо було не просто установою зі збору розвідувальних даних. Воно поєднувало стеження з примусовою владою в рамках диктатури, в якій зникли змістовні судові та демократичні засоби контролю. Згодом Східна Німеччина дала німцям другий урок. Міністерство державної безпеки — Штазі — створило надзвичайно нав'язливу систему стеження саме тому, що збір розвідувальних даних був підпорядкований не незалежному конституційному ладу, а збереженню правлячого режиму. Як Гестапо, так і Штазі ілюструють небезпеки, що виникають, коли таємне стеження, примус і політична влада поєднуються без змістовного зовнішнього контролю.

Отже, сучасна Німеччина розвинула парадоксальне уявлення про розвідку. Демократична держава безперечно потребувала секретних служб — не в останню чергу тому, що Федеративна Республіка розташовувалася на центральному фронті Холодної війни, — але ці служби повинні залишатися обмеженими, розділеними та підлягати складним правовим обмеженням.

Протягом більшої частини історії Федеративної Республіки це працювало досить добре.

Тоді світ змінився.

Від збору розвідувальних даних до розвідувальних операцій

Реформи, які зараз просуває уряд канцлера Фрідріха Мерца, кидають виклик одному з припущень, що лежать в основі традиційної моделі: розвідувальне агентство повинно переважно збирати інформацію, поки хтось інший діє на її основі.

Запропоновані реформи BND (Бержавної розвідки) переведуть службу в бік більш оперативної концепції розвідки. Уряд обговорював можливість значно більш нав'язливого доступу до електронних пристроїв та комунікацій, тривалішого зберігання отриманої інформації та, що найвражаюче, активних заходів, спрямованих на припинення ворожих операцій. Попередні пропозиції, що публічно обговорювалися в лютому, включали втручання у ворожі операції з використанням дронів та відключення криптовалютних гаманців, пов'язаних із загрозливою діяльністю.

Законодавство, схвалене кабінетом міністрів, в принципі йде значно далі. BND отримає розширені повноваження для проникнення в комп'ютерні системи та активного втручання у ворожу інфраструктуру. Таким чином, кібероперації перестануть бути виключно спрямовані на виявлення дій противника. За відповідних обставин Німеччина зможе перешкоджати його діяльності.

Ця різниця величезна.

Уявіть, що німецька розвідка виявляє іноземну розвідувальну мережу, яка здійснює кібератаку на німецьку інфраструктуру. Згідно з традиційною філософією розвідки, основним завданням BND є виявлення мережі, ідентифікація її контролерів, визначення її намірів та інформування німецького уряду та інших компетентних органів.

Філософія, що розвивається, ставить ще одне питання: навіщо просто спостерігати?

Розвідувальна служба, яка проникла у ворожу інфраструктуру, може мати право втручатися в неї — виводити з ладу системи або іншим чином зривати операцію. Згідно зі звітами щодо пропозицій кабінету міністрів, запропонована концепція активних контрзаходів може виходити за рамки звичайного електронного спостереження та включати технічне зрив ворожих операцій.

Таким чином, Німеччина дещо наблизилася б до операційних традицій розвідувальних служб, яких дотримуються деякі з її головних союзників.

Держава цифрового інтелекту

Існує й другий вимір реформ, і потенційно ще більш суттєвий. Сучасне шпигунство відбувається всередині комп'ютерів, смартфонів, комунікаційних платформ, баз даних, алгоритмів та взаємопов'язаних побутових електронних пристроїв.

Правовий режим, побудований навколо телефонів, листів, людських агентів та фізичного спостереження, неминуче стикається з труднощами, коли цілі розвідки знаходяться в зашифрованих та розподілених цифрових середовищах.

Таким чином, запропоновані реформи передбачають суттєве розширення повноважень щодо отримання та обробки інформації, що зберігається в електронному вигляді. Вони також передбачають розширення використання автоматизованого аналізу та штучного інтелекту. Аргументація проста: розвідувальні служби, які стикаються з величезними обсягами цифрової інформації, не можуть розумно очікувати, що вони будуть аналізувати все вручну.

Однак саме тут конституційні проблеми стають найбільш гострими.

Традиційне спостереження є дорогим. Стеження за кимось вимагає персоналу. Прослуховування розмов забирає час аналітиків. Відкриття та вивчення документів вимагає зусиль. Цифрове спостереження змінює економіку державного спостереження. Машини можуть збирати, порівнювати, класифікувати та шукати обсяги інформації, значно більші, ніж будь-яка бюрократія людської розвідки могла раніше обробити.

Штучний інтелект знову посилює ці зміни.

Отже, розвідувальні повноваження, які поверхнево видаються еквівалентними старішій методиці розслідування, можуть бути якісно відмінними, коли їх автоматично застосовують до величезних масивів даних. Питання вже не лише в тому, чи може держава перевіряти інформацію. Питання в тому, скільки інформації, щодо скількох людей, з використанням яких обчислювальних методів, протягом якого часу — і відповідно до якого порогу підозри.

Це пояснює, чому реформу німецької розвідки не можна розумно звести до твердження, що шпигунам потрібні кращі комп'ютери.

Йдеться про конституційні обмеження державного спостереження за допомогою машин.

Суди входять у світ розвідки

Конституційна юриспруденція Німеччини вже неодноразово змушувала законодавців стикатися з цими питаннями. Законодавство про розвідку існує під Основним Законом, а не поза ним, а німецьке конституційне право розробило особливо складні доктрини щодо конфіденційності, телекомунікацій та інформаційного самовизначення.

Це ускладнило реформу з юридичної точки зору. Німеччина не може просто скопіювати оперативну практику іншої розвідувальної служби та перенести її в німецьке законодавство.

Також конституційний захист Німеччини не припиняється автоматично на кордоні. У важливому рішенні Федерального конституційного суду 2020 року щодо стратегічного телекомунікаційного спостереження BND було встановлено, що гарантії основних прав, передбачені Основним законом, обмежують державну владу Німеччини навіть тоді, коли BND здійснює телекомунікаційне спостереження за участю іноземців за кордоном. Рішення вимагало від законодавчого органу створити конституційно адекватну систему для іноземного спостереження, включаючи гарантії щодо пропорційності та незалежного нагляду.

Цей принцип має глибокі наслідки. Зовнішню розвідку не можна просто оголосити конституційною дикою місцевістю, в якій звичайні німецькі правові принципи перестають діяти.

Отже, дилема має структурний характер. Щоразу, коли парламент посилює можливості BND, він одночасно повинен удосконалювати правову архітектуру, що регулює ці можливості.

Ціна історії

Отже, критики нинішніх пропозицій не є ірраціональними абсолютистами приватності. Вони посилаються на одну з організаційних ідей повоєнної німецької держави.

Якщо розвідувальна служба може таємно проникати в комп'ютерні системи, проводити нав'язливе електронне спостереження та активно втручатися у сприйняті загрози, різниця між збором розвідувальних даних та виконавчими діями стає менш очевидною.

Саме тому важливий Закон про молодь (Trennungsgebot ).

BfV пояснює традиційний принцип надзвичайно простими словами: розвідувальні служби збирають та аналізують інформацію, тоді як правоохоронні заходи належать поліції. Проте Німеччина вже використовує складні структури, через які розвідувальні та правоохоронні організації обмінюються інформацією, зокрема у сфері боротьби з тероризмом. Тому система ніколи не вимагала від посадовців перебувати в герметично закритих бюрократичних ящиках. Натомість вона намагається зберегти юридичну різницю між таємним знанням чогось та здійсненням примусової державної влади через це знання.

Запропоновані реформи чинять тиск на цю відмінність.

Відповідь уряду полягає, по суті, в тому, що ефективний нагляд має розвиватися разом з ефективною розвідкою. Реформи передбачають посилення або консолідацію незалежного нагляду, включаючи важливу роль Незалежної контрольної ради. Таким чином, політична угода стає зрозумілішою: більш нав'язливі та оперативні повноваження щодо розвідки повинні супроводжуватися більш надійним правовим дозволом та контролем.

Чи вдасться врахувати цей баланс у майбутньому законодавстві, ймовірно, визначить не лише його політичну легітимність, а й його перспективи в конституційних судах.

Чому зараз?

Безпосереднім поясненням реформи є Росія.

Повномасштабне вторгнення Росії в Україну в лютому 2022 року призвело до відомого « Zeitenwende» (Цайтенвенде) в оборонній політиці Німеччини. Наслідки для розвідувальної політики проявилися пізніше. Німеччина виявила, що військове переозброєння без відповідних розвідувальних можливостей вирішує лише частину проблеми європейської безпеки.

Сучасне протистояння між Росією та Європою не зовсім вписується в розмежування між війною та миром, на якому опосередковано базувалася значна частина законодавства про безпеку ХХ століття. Кібератаки, шпигунство, дезінформація, операції політичного впливу, підозріла діяльність навколо критично важливої інфраструктури та саботаж можуть відбуватися без перетину кордонів Німеччини арміями.

Цю сферу зараз зазвичай називають гібридною війною.

Німецькі чиновники неодноразово стверджували, що середовище безпеки докорінно змінилося. У квітні 2026 року уряд заявив, що глибокі зміни в BND вважаються важливими саме тому, що ситуація з безпекою так суттєво змінилася. У липні він повторив, що закон про розвідку має бути всебічно реформований, щоб зміцнити національний суверенітет та оперативні можливості, а також дозволити німецьким агентствам йти в ногу з важливими європейськими партнерами.

Цей останній пункт розкриває ще одну незручну особливість дебатів.

Німеччина дуже залежить від розвідки союзників.

Обмін розвідувальними даними між союзниками неминучий, і жодна серйозна західна держава не збирає все сама. Але залежність відрізняється від співпраці. Уряд Мерца дедалі більше вірить, що найбільша економіка Європи не може нескінченно передавати важливі елементи свого розуміння загроз безпеці Вашингтону, Лондону, Парижу та іншим партнерам. Німецькі чиновники чітко визначили надмірну залежність від іноземної розвідки як слабкість.

Зміни в трансатлантичних відносинах лише роблять цей розрахунок важливішим. Стратегічний суверенітет вимагає здатності самостійно розуміти речі.

Дрони, саботаж та сіра зона

Останні події прискорили суперечку.

Виявлення дрона з вибухівкою в аеропорту Лейпциг/Галле стало особливо потужним символом тієї загрози, з якою, на думку німецьких чиновників, існуюча система неадекватно справляється. У повідомленнях щодо реформи також наголошується на постійних кібератаках, підозрілому втручанні іноземних держав та спостереженні за конфіденційними місцями.

Значення таких інцидентів частково полягає в їхній неоднозначності.

Звичайна військова атака має очевидний характер. Запуск ракети, перетин кордону або відкриття вогню солдатами. Гібридні операції розроблені саме для того, щоб ускладнити атрибуцію, класифікацію та реагування. Загадковий безпілотник, незрозуміле кібервторгнення, пошкоджений кабель або розвідувальний агент, який працює через посередників, можуть створювати невизначеність щодо того, хто несе відповідальність і яка правова відповідь є допустимою.

Ця невизначеність сприяє агресору.

Розвідувальна організація, яка обмежується переважно спостереженням, може таким чином виявляти ворожу діяльність, не маючи достатніх повноважень для її швидкого припинення. На той час, як розвідувальна інформація потрапить бюрократичними каналами до іншого органу влади, що має виконавчі повноваження, ця можливість може зникнути.

Запропоновані реформи є спробою усунути цю прогалину.

Росія — не єдина проблема

Китай також змінив німецьке уявлення про шпигунство. Німецькі органи безпеки все частіше описують діяльність іноземної розвідки як таку, що включає не лише звичайну крадіжку державних таємниць, а й придбання технологій, політичний вплив, економічне шпигунство та проникнення у стратегічно важливі установи.

Іран представляє ще одну категорію викликів, що включають шпигунство, залякування та загрози безпеці, пов'язані із зовнішньополітичними цілями Тегерана. Тому уряд описує проблему ширше, з точки зору ворожих іноземних держав, а не лише Росії.

Внутрішній екстремізм ще більше ускладнює картину.

Конституційний лад Німеччини включає концепцію « wehrhafte Demokratie» («Верхафті демократії ») — демократії, здатної захищатися від політичних рухів, які прагнуть зруйнувати демократичну конституційну систему зсередини. Цей принцип надає BfV роль, яка зовсім відрізняється від ролі звичайного органу кримінальних розслідувань. Він стежить за конституційними загрозами, перш ніж вони неминуче перетворяться на звичайні злочини.

Це створює неминучу демократичну напруженість. Очікування, поки насильницькі екстремісти скоять злочини, може бути занадто довгим. Однак надання секретним агентствам надмірно широких повноважень щодо моніторингу політичної діяльності ризикує завдати шкоди самим демократичним свободам, для захисту яких вони існують.

Німеччина вже стикалася з цією дилемою раніше. Викриття націонал-соціалістичного підпілля виявило серйозні недоліки у внутрішньому розвідувальному апараті та викликало запеклі суперечки щодо інформаторів, обміну інформацією та інституційної компетентності. Період після 11 вересня також призвів до значних змін у архітектурі безпеки Німеччини, тоді як пізніша суперечка щодо стеження АНБ спрямувала політичну думку в протилежному напрямку, продемонструвавши потенційний масштаб сучасного електронного збору розвідувальних даних.

Сама організація BfV визначає події 11 вересня, справу NSU, викриття АНБ та цифрову трансформацію як визначальні події у своїй новітній інституційній історії.

Тож Німеччина провела останню чверть століття, коливаючись між двома тривогами: що її розвідувальні служби знають занадто мало, і що вони можуть знати забагато.

Проблема AfD

Існує також надзвичайно делікатний політичний вимір. Зростання партії «Альтернатива для Німеччини» вимагало від німецької держави розглянути питання про те, як конституційні повноваження розвідки повинні застосовуватися до політичного руху зі значною підтримкою виборців. Водночас німецька влада дедалі більше стурбована спробами Росії вплинути на громадську думку та політичне життя Німеччини, включаючи діяльність, спрямовану на політичні крайнощі.

Це надзвичайно небезпечна конституційна територія.

Демократія повинна мати можливість розслідувати справжній іноземний шпигунство та таємний вплив. Однак розвідувальна служба ніколи не повинна ставати інструментом, за допомогою якого уряд таємно ставить у невигідне становище законну політичну опозицію. Ця відмінність має залежати від доказів та юридично визначених загроз, а не від політичної зручності.

Це ще одна причина, чому посилені розвідувальні повноваження вимагають сильнішого незалежного нагляду.

Кінцевим випробуванням демократичної системи розвідки є не те, чи схвалює людина людей, за якими стежать сьогодні. Це те, чи довірить вона тим самим правоохоронним органам уряд, який їй дуже не подобається, завтра.

Німеччина виявляє парадокс інтелекту

Відповідно, реформи уряду Мерца викривають парадокс розвідки.

Секретна служба, достатньо слабка, щоб ніколи не загрожувати громадянським свободам, може бути також занадто слабкою, щоб їх захистити.

Але розвідувальна служба, достатньо потужна для захисту демократії, може набути можливостей, які за умови неправильного контролю самі по собі можуть загрожувати демократичному уряду.

Не існує законодавчої формули, здатної усунути цю суперечність. Натомість рішення полягає в інституційній структурі — точних правових порогах, судовому або справді незалежному дозволі, де це доречно, парламентському контролі, можливості аудиту, обмеженнях на зберігання та поширення інформації та засобах правового захисту, що підлягають виконанню, коли держава перевищує свої повноваження.

Тому історичні інстинкти Німеччини залишаються цінними. Можливо, застаріло не підозра щодо таємної влади уряду, а припущення, що обмеження діяльності розвідувальних служб переважно пасивним збором інформації обов'язково є найбезпечнішим конституційним рішенням.

Іноді бездіяльність також тягне за собою конституційні наслідки.

Якщо іноземна держава може виводити з ладу інфраструктуру, проникати в урядові мережі, проводити саботаж або маніпулювати демократичними інституціями, тоді як німецькі агентства лише документують те, що відбувається, бездоганно стримана розвідувальна служба стає обмежено комфортною.

Другий Zeitenwende

Перше німецьке «Цайтенвенде» після вторгнення Росії в Україну стосувалося танків, артилерії, боєприпасів, витрат на оборону та відновлення військової могутності як легітимного інструменту німецького державного управління.

Друге може стосуватися таємниць.

Протягом десятиліть Німеччина могла жити в надзвичайно комфортному стратегічному середовищі. НАТО забезпечувало військову безпеку, Сполучені Штати надавали надзвичайні розвідувальні можливості, європейська інтеграція зменшувала континентальні конфлікти, а оптимізм після холодної війни робив обмежувальні традиції німецького законодавства про безпеку порівняно недорогими.

Це середовище зникло.

Росія веде найбільшу європейську війну з 1945 року. Кібероперації ігнорують національні кордони. Дешеві безпілотні системи роблять складні засоби руйнування доступними як для держав, так і для недержавних суб'єктів. Китай має розвідувальні можливості, що відповідають його становленню як наддержави. Іран проводить операції далеко за межами свого безпосереднього сусідства. Штучний інтелект трансформує як спостереження, так і контрспостереження. Німеччина одночасно стикається з екстремістськими викликами у власній політичній системі.

Отже, надзвичайна особливість запропонованих реформ полягає не в тому, що Німеччина відмовляється від уроків минулого.

Річ у тім, що два уроки німецької історії зіткнулися.

Перша стверджує, що таємна державна влада є небезпечною і має бути фрагментованою, юридично обмеженою та незалежно контрольованою.

Друга стверджує, що демократичні держави, які не можуть або не бажають захищатися, можуть загинути.

Обидва твердження є істинними.

Отже, завдання Німеччини полягає не в тому, щоб вибирати між гестапо та безсиллям, якими б спокусливими не були такі мелодраматичні альтернативи для учасників з обох боків політичних дебатів. Воно полягає в тому, щоб створити сучасну розвідувальну службу, здатну агресивно діяти проти ворожих іноземних держав, залишаючись при цьому інституційно нездатною стати таємною поліцією.

Це вимагає чогось значно складнішого, ніж надання BND та BfV додаткових повноважень. Це вимагає розробки цих повноважень з достатньою точністю, щоб співробітники розвідки могли швидко діяти проти реальних загроз, а судді, парламентарі та незалежні наглядачі могли згодом точно визначити, що вони зробили, на яких доказах та відповідно до яких правових повноважень.

Тому запропоноване законодавство найкраще розуміти як частину продовження німецького руху Zeitenwende . Федеративна Республіка виявляє, що стратегічне дорослішання несе неприємні наслідки. Один з них полягає в тому, що держава, яка бажає зберегти суверенітет, іноді змушена таємно діяти проти людей, які мають намір завдати їй шкоди.

Німеччина витратила десятиліття після 1945 року, навчаючись не довіряти своїм шпигунам.

Завдання 2020-х років полягає в тому, щоб навчитися робити їх ефективними, не забуваючи, чому ця недовіра існувала спочатку.