Вето проти всіх: Дональд Трамп і конституційна криза Організації Об'єднаних Націй
Метью Періш
Неділя, 11 жовтня 2026 року
Організація Об'єднаних Націй наближається до того, що може виявитися найсерйознішою конституційною кризою за її вісімдесятиоднорічну історію. Повідомляється, що адміністрація президента Дональда Трампа вирішила, що жоден із семи кандидатів, які наразі претендують на посаду Генерального секретаря замість Антоніу Гутерріша, не є прийнятним для Сполучених Штатів. Заперечення, очевидно, пов'язане не з їхньою компетентністю, дипломатичним досвідом чи особистою чесністю, а радше з їхньою колективною нездатністю прийняти уявлення американського президента про те, якою має стати Організація Об'єднаних Націй. Згідно з повідомленням Politico від 10 жовтня 2026 року, яке посилалося на двох осіб, знайомих з внутрішніми дискусіями в адміністрації, Вашингтон хоче абсолютно нового добору кандидатів, бажано осіб, які віддані радикальній трансформації організації. Це залишається заявленою позицією адміністрації, а не формальним правом вето в Раді Безпеки, але її наслідки можуть бути надзвичайними.
Є щось характерне для Трампа у відхиленні кожного кандидата на посаду, яку самі Сполучені Штати не контролюють, хоча й мають достатні конституційні повноваження, щоб запобігти призначенню на неї будь-кого. Однак це питання набагато серйозніше, ніж черговий епізод трансатлантичного дипломатичного театру. Термін повноважень Антоніу Гутерріша закінчується 31 грудня 2026 року, а Статут Організації Об'єднаних Націй не передбачає однозначного механізму призначення його наступника, якщо Рада Безпеки не може узгодити рекомендацію. Таким чином, виникає перспектива, що головна міжнародна організація світу, відповідальна за нагляд за миротворчими операціями, управління гуманітарними програмами, координацію міжнародного розвитку та підтримку інституційної бази міжнародного права, може увійти у 2027 рік без законного та беззаперечного керівника.
Це не просто суперечка про персоналії. Вона викриває суперечність у самій суті Організації Об'єднаних Націй, заснованої в 1945 році на руїнах Другої світової війни. Організація заснована на формальній суверенній рівності держав-членів, проте її найважливіші рішення залишаються предметом привілеїв п'яти постійних членів Ради Безпеки. Вона претендує на незалежну міжнародну цивільну службу, проте керівник цієї служби не може бути призначений без згоди великих держав. Вона сповідує верховенство міжнародного права, проте її конституційні механізми дозволяють єдиному уряду перешкоджати належному створенню важливого органу цієї установи.
Центральне питання полягає в тому, чи намагається президент Трамп реформувати міжнародну інституцію, яка стала неефективною та політично скомпрометованою, чи ж він використовує конституційні вразливості організації, щоб підпорядкувати її американській зовнішній політиці. Ці пояснення не обов'язково є взаємовиключними. Насправді, небезпека полягає в тому, що обидва можуть бути правдою, і що законна вимога щодо інституційної реформи може стати виправданням для застосування політичного примусу, який непоправно зашкодить претензіям Організації Об'єднаних Націй на незалежність.
Конкурс за спадкоємність
Наразі обставини досить прості. Гутерріш, колишній прем'єр-міністр Португалії, який обійняв посаду Генерального секретаря 1 січня 2017 року, завершує свій другий п'ятирічний термін. Хоча прямої заборони Статуту на третій термін немає, усталена інституційна практика наполегливо сприяє максимум двом термінам. Тому його відхід очікувався роками, і процес відбору його наступника офіційно розпочався в листопаді 2025 року.
Головною кандидаткою наразі, схоже, є Ребека Грінспан, костариканська економістка, колишня віце-президентка своєї країни та колишній Генеральний секретар Конференції Організації Об'єднаних Націй з торгівлі та розвитку. Вона випередила таких кандидатів, як Рафаель Маріано Гроссі, аргентинський генеральний директор Міжнародного агентства з атомної енергії; Керолін Родрігес-Біркетт, колишня міністр закордонних справ Гайани; Марія Фернанда Еспіноса, колишня міністр закордонних справ Еквадору та голова Генеральної Асамблеї ООН; колишній президент Сенегалу Макі Салл; угандійський дипломат Олар Отунну; та еквадорська дипломатка Івонн Бакі. Колишня президентка Чилі Мішель Бачелет, яку колись вважали відомою претенденткою, зняла свою кандидатуру.
7 жовтня 2026 року Грінспен отримав дев'ять позитивних і шість негативних голосів під час п'ятого неофіційного голосування, проведеного серед п'ятнадцяти членів Ради Безпеки. Хоча дев'яти голосів «за» зазвичай було б достатньо для прийняття рішення Ради Безпеки по суті, попередні голосування не встановлюють, які кандидати є прийнятними для п'яти постійних членів. Таким чином, чисельна перевага Грінспена не гарантує остаточного призначення, а повідомлення про опозицію Америки до всієї цієї сфери загрожують зробити існуючі процедури значною мірою марними.
Існує також важливе символічне питання. Вперше Організація Об'єднаних Націй має серйозну можливість призначити жінку своїм Генеральним секретарем, і неформальна конвенція про географічну ротацію надає перевагу Латинській Америці. Жоден з цих міркувань не створює обов'язкового юридичного права. Тим не менш, обидва відображають зрозуміле бажання ширшого міжнародного членства бачити інституцію, в якій історично домінували могутні держави та європейські дипломати-чоловіки, лідерством, яке б більше представляло світ, якому вона нібито служить.
Адміністрація Трампа, схоже, відносно байдужа до цих міркувань, або принаймні не бажає дозволити їм взяти гору над своїми вимогами щодо реформ. Вашингтон хоче, щоб Генеральний секретар симпатизував його погляду на те, що Організація Об'єднаних Націй стала надмірно бюрократичною, ідеологічно інтервенціоністською, фінансово недисциплінованою та недостатньо уважною до суверенних інтересів своїх держав-членів. Складність полягає в тому, що ця критика, деяка з якої має значні підстави, не обов'язково означає, що Генеральний секретар повинен поділяти політичні переконання чинного президента Сполучених Штатів.
Конституційний механізм Організації Об'єднаних Націй
Правова база, що регулює призначення Генерального секретаря, є надзвичайно простою, і саме в цьому полягає значна частина нинішніх труднощів. Стаття 97 Статуту Організації Об'єднаних Націй передбачає, що Генеральний секретар призначається Генеральною Асамблеєю за рекомендацією Ради Безпеки. Таким чином, ці два органи мають взаємодоповнюючі конституційні функції: Рада рекомендує, а Асамблея призначає. Зазвичай жоден з них не може завершити процес без іншого, і немає жодного положення, яке б дозволяло одному органу замінювати себе іншим лише тому, що політична згода виявляється неможливою.
Стаття 27 Статуту встановлює порядок голосування в Раді Безпеки. Рішення по суті питання вимагає щонайменше дев'яти голосів «за» серед п'ятнадцяти членів Ради, і жоден з п'яти постійних членів — Сполучених Штатів, Росії, Китаю, Франції та Сполученого Королівства — не може проголосувати «проти». Утримання постійного члена зазвичай не перешкоджає прийняттю, але явний голос «проти» запобігає. Рекомендація Генерального секретаря розглядається як рішення по суті питання і, отже, підпадає під дію системи вето. Після того, як рекомендація надходить до Генеральної Асамблеї, призначення зазвичай може бути схвалене простою більшістю членів, які присутні та голосують, хоча Асамблея може визначити, що необхідна більшість у дві третини голосів.
З цього випливає, що Сполучені Штати мають цілком законне право перешкоджати рекомендації будь-якого конкретного кандидата. Дійсно, жодне положення Статуту не вимагає від Вашингтона надавати причини для здійснення свого вето, а також не існує судового механізму, за допомогою якого Генеральна Асамблея могла б змусити Раду Безпеки рекомендувати особу, яку американський уряд вважає неприйнятною. Це повноваження має політичну мотивацію, але конституційну правову основу, що відображає початковий компроміс, за яким великі держави погодилися брати участь в установі, яка в іншому випадку не змогла б отримати їхню підтримку.
Тим не менш, слід провести важливу різницю між оголошенням про незгоду з усіма існуючими кандидатами та фактичним застосуванням семи вето. Конфіденційні попередні голосування, що проводяться зараз, не є офіційними рішеннями Ради Безпеки. Ознака того, що кандидату не рекомендується виступати, навіть якщо вона походить від постійного члена, не має юридичної сили вето. Сполучені Штати також не можуть видати якусь універсальну конституційну декларацію, яка анулює кожного нинішнього та майбутнього кандидата. Кожна офіційна рекомендація має бути розглянута відповідно до процедур Ради, і кандидат може бути заблокований американським голосуванням негативно лише тоді, коли відповідне рішення по суті виноситься на голосування.
Ця відмінність може здаватися технічною, але вона є суттєвою. Заявлена позиція Вашингтона ще не створює конституційної кризи. Вона створює загрозу її виникнення, і ця загроза може бути спрямована саме на досягнення тих політичних поступок, яких прагнуть Сполучені Штати. Інші уряди можуть відкликати кандидатів, висувати нових кандидатів або домовлятися про альтернативу до того, як стане необхідним офіційне застосування американського вето. Тому правові наслідки залежать не лише від того, що говорить президент Трамп, але й від того, що Сполучені Штати фактично роблять у Раді Безпеки.
Існує ще один конституційний парадокс. Стаття 100 Статуту вимагає від Генерального секретаря та міжнародної цивільної служби не запитувати та не отримувати інструкцій від будь-якого уряду. Держави-члени відповідно зобов'язані поважати свої виключно міжнародні обов'язки. Генеральний секретар може належним чином підтримувати адміністративну реформу, фінансову обачність та більш дисципліноване тлумачення мандату організації, але Генеральний секретар, призначений з розумінням того, що він чи вона впроваджуватиме політичну ідеологію окремого американського президента, буде поставлений у незручне конституційне становище. Різниця між тим, щоб бути прийнятним для Сполучених Штатів, та тим, щоб бути слухняним Сполученим Штатам, є основоположною для незалежності цієї інституції.
Це не означає, що занепокоєння Вашингтона є за своєю суттю нелегітимним. Організація Об'єднаних Націй є організацією держав-членів, а не суверенною владою над ними, і ці держави мають право наполягати на відповідальному управлінні ресурсами, які вони надають. Тим не менш, Генеральний секретар не повинен бути представником найбільшого фінансового донора організації, так само як президента Світового банку не слід вважати просто працівником уряду, який має найбільший вплив на цю установу.
Що станеться, якщо американці накладуть вето на всіх?
Припустимо, що Вашингтон збереже свою опозицію і до 31 грудня 2026 року не з'явиться жодного компромісного кандидата. Термін чинного призначення Гутерріша закінчиться наприкінці цього дня. Він не продовжить автоматично обіймати посаду лише тому, що Рада Безпеки не змогла рекомендувати наступника, а інші головні органи Організації Об'єднаних Націй не можуть просто припустити, що він залишається Генеральним секретарем на невизначений термін.
Сама організація не розпуститься. Її Статут залишиться чинним, її держави-члени збережуть свої права та обов'язки, її Генеральна Асамблея та Рада Безпеки зможуть продовжувати засідання, а її агентства та програми не припинять автоматично своє існування. Міжнародна правосуб'єктність Організації Об'єднаних Націй не залежить від особи, яка обіймає її найвищу адміністративну посаду. Однак можуть виникнути суттєві труднощі щодо здійснення повноважень, спеціально наданих Генеральному секретарю, включаючи призначення, адміністративні делегації, інституційне представництво та певні функції, що стосуються міжнародного миру та безпеки.
Однією з можливостей було б продовжити поточний термін повноважень Гутерріша або на кілька місяців, або доки не буде узгоджено наступника. Це було б конституційно просто, якби Рада Безпеки рекомендувала продовження, а Генеральна Асамблея його схвалила. Немає прямої заборони Статуту на третій термін або коротше перехідне продовження. Однак продовження, яке вимагає нової рекомендації Ради, саме по собі було б вразливим до американського вето, і немає жодних підстав вважати, що президент Трамп вітав би збереження чинного керівника, з підходом якого його адміністрація часто не погоджувалася.
Цікавіша можливість полягає в тому, що Генеральна Асамблея може спробувати продовжити термін повноважень Гутерріша без нової рекомендації Ради Безпеки. Це не було б абсолютно безпрецедентною діяльністю, оскільки Організація Об'єднаних Націй вже зіткнулася майже точно з цією конституційною проблемою.
У 1950 році Радянський Союз відмовився підтримати повторне призначення першого Генерального секретаря організації Трюгве Лі, головним чином через його підтримку дій Організації Об'єднаних Націй під час Корейської війни. Рада Безпеки не змогла узгодити рекомендацію, і Генеральна Асамблея ухвалила Резолюцію 492(V), яка продовжила термін повноважень Лі ще на три роки. Радянський Союз засудив цю домовленість як незаконну та відмовився визнати Лі Генеральним секретарем, але установа, попри це, продовжила свою діяльність.
Історична іронія особливо вражає, оскільки Сполучені Штати підтримали суперечливе продовження. У документах Державного департаменту США від 1950 року прямо передбачалося твердження про те, що Генеральна Асамблея могла б зберегти безперервність своїх обов'язків, коли Рада Безпеки була паралізована вето постійного члена. Вашингтон стверджував, що Асамблея, беручи участь у визначенні початкового терміну повноважень, могла б змінити цей термін, щоб запобігти інституційному вакууму. Те, що могло бути політично зручним для Сполучених Штатів у 1950 році, могло б стати аргументом, висунутим проти них у 2026 році.
Законність такого підходу, тим не менш, є дискусійною. Складність полягає в тому, що стаття 97 прямо вимагає рекомендації Ради Безпеки для призначення, і процедурне розмежування між продовженням існуючого призначення та здійсненням нового не обов'язково може бути використане для зриву цілей цього положення. Лі спочатку був рекомендований Радою, що дало Асамблеї сильнішу підставу для продовження терміну його повноважень, ніж вона мала б для призначення абсолютно нової особи без схвалення Ради. Конституційна суперечка залишалася невирішеною, і Лі зрештою пішов у відставку в 1952 році.
Другий варіант передбачав би тимчасового адміністратора, який би здійснював звичайні функції Секретаріату, поки триватимуть політичні переговори. Заступник Генерального секретаря, нині Аміна Мохаммед, може здатися очевидною особою, яка візьме на себе такі обов'язки. Однак посада заступника Генерального секретаря була створена задовго до прийняття Статуту, а її функції передбачають існування Генерального секретаря, якому заступник допомагає або якого представляє. Далеко не зрозуміло, чи заступник автоматично успадковує конституційні повноваження Генерального секретаря після закінчення терміну повноважень останнього без наступника.
Існує певний відповідний історичний досвід. Після загибелі Дага Хаммаршельда в авіакатастрофі у вересні 1961 року, високопосадовці зберігали адміністративну спадкоємність до призначення У Тана. Однак призначення Тана виконуючим обов'язки Генерального секретаря у листопаді 1961 року відбулося за рекомендацією Ради Безпеки та рішенням Генеральної Асамблеї. Цей історичний епізод демонструє, що Організація Об'єднаних Націй може тимчасово продовжувати функціонувати без призначеного Генерального секретаря, але це не встановлює необмеженого права для підлеглих посадовців здійснювати всі повноваження вакантної посади.
Генеральна Асамблея також може спробувати більш радикальне рішення, призначивши абсолютно нового Генерального секретаря без будь-якої рекомендації Ради. Така ініціатива може отримати підтримку серед ширшого кола членів, особливо якщо Сполучені Штати, схоже, будуть налаштовані паралізувати організацію з ідеологічних міркувань. Можуть бути навіть аргументи на користь застосування надзвичайних повноважень Генеральної Асамблеї згідно з процедурою «Єдність заради миру» , хоча ця процедура не може безпосередньо скасовувати чіткі положення статті 97. Таке призначення буде дуже вразливим до конституційного оскарження та може створити суперечливі претензії щодо того, хто уповноважений виступати від імені Організації Об'єднаних Націй.
Спроба Генеральної Асамблеї обійти Раду, відповідно, ризикує замінити вакансію спірним посадовцем. Правові проблеми, пов'язані зі спірними повноваженнями представляти міжнародну організацію, є особливо гострими, коли ці повноваження поширюються на договори, інституційні призначення, оперативні інструкції та фінансові рішення. Одне діло — Генеральній Асамблеї надавати рекомендації з питань міжнародного миру та безпеки, коли Рада паралізована, і зовсім інше — відмовлятися від прямої конституційної умови, що регулює призначення головного адміністративного посадовця організації.
Зрештою, найімовірнішим рішенням наполегливих заперечень Америки залишається політичний компроміс, а не конституційна імпровізація. Постійні члени могли б домовитися про раніше нерозгляданого кандидата, можливо, когось із сфери міжнародних фінансів, національного уряду чи керівництва великої міжнародної установи. Така людина могла б достатньо симпатично ставитися до американських вимог щодо адміністративної реформи, залишаючись при цьому прийнятною для Росії, Китаю та ширшого кола членів. Чи існує кандидат, здатний задовольнити такі суперечливі вимоги, – це вже інше питання.
Уроки попередніх американських вето
Існує також новіший прецедент ворожості Америки до конкретного Генерального секретаря. У листопаді 1996 року адміністрація Клінтона наклала вето на повторне призначення Бутроса Бутроса-Галі, незважаючи на підтримку інших чотирнадцяти членів Ради Безпеки. Вашингтон вважав його лідерство незадовільним і був рішуче налаштований перешкодити йому отримати другий термін. Бутрос-Галі спочатку чинив опір тиску щодо відходу, і суперечка викликала значне обурення, особливо серед африканських урядів.
Тим не менш, кризу було вирішено, коли 13 грудня 1996 року Рада Безпеки рекомендувала Кофі Аннана з Гани, а Генеральна Асамблея згодом призначила його. Аннан став однією з найвидатніших та найнезалежніших постатей в історії організації, продемонструвавши, що американське вето не обов'язково призводить до призначення американської маріонетки на посаду Генерального секретаря.
Ключова відмінність між обставинами 1996 року та нинішніми полягає в тому, що президент Клінтон заперечував проти ідентифікованого чинного президента, тоді як адміністрація Трампа, як повідомляється, відкидає ціле покоління потенційних лідерів. Першу позицію можна було б подолати, знайшовши прийнятну альтернативу. Друга передбачає, що проблема полягає не обов'язково в окремому кандидаті, а в інтелектуальній та інституційній культурі, з якої походять кандидати.
Це значно глибший виклик. Якщо кожного дипломата з традиційним досвідом роботи в Організації Об'єднаних Націй вважатимуть неприйнятним, оскільки він чи вона вірить у встановлену в організації концепцію багатосторонності, то Вашингтон вимагає не просто зміни керівництва, а трансформації інтелектуальних передумов, на яких функціонує ця інституція.
Організація Об'єднаних Націй завжди була зобов'язана враховувати інтереси великих держав. Її Генеральні секретарі ніколи не були повністю відсторонені від геополітичних компромісів, необхідних для забезпечення свого призначення. Але існує різниця між вибором особи, яка може ефективно спілкуватися з урядами-суперниками, та вибором того, чиє уявлення про міжнародні відносини має відповідати ідеологічній програмі конкретної адміністрації у Вашингтоні.
Законна вимога реформ чи спроба інституційного захоплення?
Було б помилкою ігнорувати критику адміністрації Трампа щодо Організації Об'єднаних Націй лише тому, що вона висловлена характерною для президента войовничою мовою. Організація Об'єднаних Націй створила величезну інституційну надструктуру, що містить численні агентства, комісії, комітети та спеціальні програми, обов'язки яких часто дублюються. Адміністративні стимули заохочують збереження бюджетів та інституційних мандатів, тоді як самі уряди країн-членів часто опираються ліквідації програм, які вони вважають такими, що служать їхнім національним інтересам.
Більше того, організація зіткнулася з серйозними суперечками щодо закупівель, сексуальної експлуатації миротворцями, неадекватного фінансового нагляду та політичних маніпуляцій гуманітарною допомогою. Це не уявні проблеми, вигадані американськими консерваторами. Це давні риси міжнародної бюрократії, і для збереження довіри громадськості необхідна суттєва реформа.
Дійсно, Організація Об'єднаних Націй вже розпочала суттєвий процес реформування в рамках ініціативи ООН-80. Гутерріш запропонував значне скорочення витрат і штатного розкладу, консолідацію адміністративних функцій та покращення інституційної координації. Генеральна Асамблея схвалила звичайний бюджет на 2026 рік у розмірі приблизно 3,45 мільярда доларів, що приблизно на сім відсотків менше, ніж затверджений бюджет попереднього року. Таким чином, твердження про те, що організація повністю не бажає реформуватися, буде важко обґрунтувати, навіть якщо адекватність її поточних реформ залишається відкритою для законної критики.
Позицію американського уряду також слід розуміти в контексті його ширшого виходу з елементів міжнародної інституційної системи. У січні 2026 року президент Трамп наказав припинити участь або фінансування Америки в численних міжнародних органах та установах Організації Об'єднаних Націй, які вважаються несумісними з національними інтересами. Адміністрація також кинула виклик міжнародним судовим інституціям, поставила під сумнів усталені підходи до кліматичної політики та передові альтернативи традиційній багатосторонній дипломатії. Відповідно, обрання нового Генерального секретаря стало одним з театрів подій у набагато більшому протистоянні щодо розподілу політичної влади між суверенними державами та міжнародними організаціями.
З точки зору адміністрації Трампа, в основі цих дій може лежати цілісну теорію. Міжнародні інституції, як можна стверджувати, поступово набули ідеологічної та адміністративної автономії, що виходить за межі цілей, для яких їх створили їхні держави-засновниці. Вони розробили політичні програми щодо прав людини, розвитку, зміни клімату та міжнародного правосуддя, які не завжди підтримуються демократичними виборцями в їхніх основних державах-учасниках. Тому відновлення національного суверенітету може бути представлено як прояв демократичної підзвітності, а не як напад на саму міжнародну співпрацю.
Протилежний аргумент не менш вагомий. Міжнародні інституції існують саме тому, що є питання, які окремі суверенні держави не можуть задовільно вирішити односторонніми діями. Їхня здатність діяти незалежно від урядів, які їх фінансують, є надзвичайно важливою, якщо вони мають посередничати у спорах, документувати порушення міжнародного права та захищати вразливі групи населення, не будучи повністю підпорядкованими національним інтересам найсильніших держав.
Організація, чиї високопосадовці зобов'язані отримати ідеологічне схвалення американського президента, перш ніж вони зможуть виконувати свої обов'язки, не збереже великої довіри як неупереджена інституція. Дійсно, інші постійні члени обґрунтовано вимагатимуть еквівалентних ідеологічних гарантій, створюючи систему, в якій кожен Генеральний секретар мав би задовольняти взаємосуперечливі вимоги, що висуваються Вашингтоном, Москвою та Пекіном.
У такій домовленості є щось суттєво непрацездатне. Генеральний секретар не може одночасно бути американським націоналістом, китайським захисником державного суверенітету, російським захисником геополітичної сфери Москви та незалежним хранителем Статуту Організації Об'єднаних Націй. Ця посада обов'язково є посадою дипломатичного компромісу, але компроміс не те саме, що ідеологічна підкореність.
Практичні наслідки фінансового тиску з боку Америки також є значними. Зменшення внесків може послабити гуманітарні програми та міжнародний адміністративний потенціал задовго до виникнення будь-якої офіційної конституційної кризи. 9 жовтня агентство Reuters повідомило про нові обіцянки США щодо фінансування певних органів Організації Об'єднаних Націй у Женеві, що свідчить про те, що Вашингтон продовжує розрізняти інституції, на які він бажає впливати, та ті, з яких він має намір вийти. Тому підхід адміністрації не можна справедливо охарактеризувати як просту рішучість знищити всю систему ООН. Натомість, це схоже на спробу змінити цю систему шляхом поєднання вибіркової підтримки, фінансового тиску та інституційного впливу.
Це робить нинішній спір особливо складним для вирішення. Сполучені Штати залишаються незамінними для ефективного функціонування багатьох міжнародних інституцій, проте методи, які вони використовують для забезпечення реформ, самі по собі можуть підірвати інституційну легітимність, від якої залежить успішна співпраця.
Небезпека постійного ослаблення Організації Об'єднаних Націй
Наслідки нинішньої конфронтації значно виходять за рамки питання про те, хто обійме посаду Генерального секретаря у січні 2027 року. Глибше занепокоєння полягає в тому, що в результаті суперечки може вийти і без того ослаблена інституція з подальшим зменшенням її незалежності, порушенням внутрішнього управління та серйозною поразкою довіри до неї серед ширшого міжнародного членства.
Організація Об'єднаних Націй ніколи не задумувалася як світовий уряд. Її засновники-архітектори розуміли, що головні військові держави не погодяться на створення установи, здатної нав'язувати їм обов'язкові рішення з питань, що стосуються їхніх суттєвих національних інтересів. Тому право вето в Раді Безпеки було ціною участі великих держав у повоєнному правовому порядку.
Однак вето поступово стало джерелом інституційного паралічу. Росія може перешкоджати ефективним діям Ради Безпеки проти власної агресії в Україні. Сполучені Штати можуть блокувати резолюції, які вони вважають шкідливими для Ізраїлю. Китай може запобігати рішенням, які він вважає несумісними зі своїми стратегічними інтересами. Це не випадковий недолік організації, а наслідок конституційної угоди, на якій вона була заснована.
Незвичним для нинішніх обставин є те, що право вето тепер може бути застосоване не лише для запобігання небажаному рішенню щодо суттєвого міжнародного спору, але й для того, щоб перешкодити організації призначити особу, необхідну для її звичайного виконавчого управління.
Якщо це стане загальноприйнятим інструментом примусу, прецедент може мати руйнівні наслідки. Будь-який постійний член, незадоволений напрямком розвитку Організації Об'єднаних Націй, може погрожувати залишити посаду Генерального секретаря вакантною, якщо не будуть прийняті бажані нею інституційні реформи. Організація стане вразливою до повторних криз керівництва щоразу, коли її високопосадовці виявлятимуть невдоволення одній із великих держав.
Інші уряди можуть реагувати, намагаючись внести зміни до Статуту та обмежити право вето в питаннях, що стосуються інституційних призначень. Однак стаття 108 вимагає, щоб зміни до Статуту були ратифіковані двома третинами членів, включаючи всіх п'ятьох постійних членів Ради Безпеки. Отже, ті самі уряди, чиї привілеї будуть обмежені, мають юридичну можливість запобігти набранню чинності такими реформами. Тому конституційна реформа можлива теоретично, але надзвичайно складна на практиці.
Це створює фундаментальну дилему для ширшого кола членів. Якщо організація не може реформувати свої конституційні домовленості за допомогою встановлених процедур, і якщо ці домовленості дедалі більше перешкоджають її здатності функціонувати, уряди можуть почати створювати альтернативні інституції поза системою Організації Об'єднаних Націй.
Деяка ця фрагментація вже відбувається. Регіональні організації, неформальні коаліції, двосторонні домовленості про безпеку та спеціалізовані міжнародні ініціативи взяли на себе відповідальність, яку колись мала координувати Організація Об'єднаних Націй. Небезпека полягає не обов'язково в тому, що Організацію Об'єднаних Націй буде офіційно скасовано, а в тому, що вона поступово стане другорядною для найважливіших рішень, що стосуються міжнародного миру та безпеки.
Інституція може існувати нескінченно довго як юридична особа, втрачаючи при цьому значну частину своєї політичної значущості. Ліга Націй є очевидним історичним застереженням, хоча аналогію не слід перебільшувати. Ліга Націй зникла не просто тому, що уряди розходилися в думках щодо її керівництва; вона стала неефективною, тому що головні держави перестали вважати її незамінним інструментом міжнародного порядку. Організація Об'єднаних Націй могла зазнати подібного погіршення, не переживши жодного драматичного моменту формального розпуску.
Конкретні наслідки для України
Для України наслідки цієї суперечки є особливо тривожними. Організація Об'єднаних Націй вже продемонструвала межі своїх можливостей стримувати російську агресію, не в останню чергу тому, що сама Росія займає постійне місце в Раді Безпеки та може накладати вето на суттєві рішення, спрямовані проти неї. З української точки зору, конституційна структура організації втілює незручну історичну реальність: міжнародний правопорядок залишається організованим навколо привілеїв держав, чия поведінка може найбільше потребувати обмеження.
Однак Організація Об'єднаних Націй продовжує мати практичне значення для України. Її гуманітарні організації допомагають цивільному населенню, постраждалому від війни, її Генеральна Асамблея забезпечує міжнародний форум, на якому переважна більшість держав може висловити своє неприйняття територіальних захоплень, а її інституції сприяють документуванню порушень прав людини та підтримці міжнародних гуманітарних стандартів.
Діяльність Організації Об'єднаних Націй часто викликає розчарування, а її декларації часто недостатньо підкріплюються ефективними діями. Тим не менш, існує різниця між установою, нездатною запобігти кожному порушенню міжнародного права, та установою, яка не служить жодній корисній меті. Останнє твердження не випливає з першого, і українці мають вагомі підстави цінувати цю різницю.
Тривала криза в керівництві організації може послабити її здатність координувати гуманітарні заходи, домовлятися про доступ до вразливих верств населення та підтримувати адміністративну дисципліну щодо програм, що діють у надзвичайно складних умовах. Хоча основна польова діяльність не припинилася б автоматично за відсутності Генерального секретаря, невизначеність на чолі інституції навряд чи покращить якість її роботи.
Існує також геополітична іронія. Зусилля Америки щодо підриву незалежності Організації Об'єднаних Націй можуть зрештою посилити відносний вплив Китаю, який дедалі більше виступає як захисник багатосторонніх інституцій та міжнародної системи, що ґрунтується на Статуті. Чи послідовно відповідає власна поведінка Китаю цьому опису – це інше питання, але дипломатична можливість буде значною.
Тим часом Росія може схвалити американську ініціативу, яка ще більше зменшить авторитет інституції, Генеральна Асамблея якої неодноразово засуджувала вторгнення в Україну. Москва може використати розбіжності Заходу щодо правонаступництва, щоб стверджувати, що міжнародні правові інституції є лише інструментами конкуруючих інтересів великих держав, без будь-якого незалежного морального авторитету.
Для України кращим результатом є не знищення Організації Об'єднаних Націй, а її реформування в організацію, більш здатну дотримуватися принципів, на яких вона була заснована. Це включає боротьбу зі структурними привілеями, які дозволяють постійним членам захищати себе від ефективних колективних дій, зберігаючи водночас гуманітарні та правові функції, які залишаються незамінними під час війни.
Межі американської могутності
Незважаючи на всі значні конституційні важелі президента Трампа, його здатність диктувати майбутнє Організації Об'єднаних Націй не є безмежною. Сполучені Штати можуть запобігти отриманню неприйнятним кандидатом рекомендації Ради Безпеки, але вони не можуть односторонньо призначити бажаного кандидата. Будь-який американський кандидат або бажана альтернатива все одно повинні отримати достатню підтримку Ради, уникнути заперечень з боку інших постійних членів та забезпечити призначення Генеральною Асамблеєю.
Більше того, ширше членство не зобов'язане приймати кожну інституційну реформу, яку вимагає Вашингтон. Повноваження Генерального секретаря випливають зі Статуту та рішень компетентних органів Організації Об'єднаних Націй, а не з угоди між успішним кандидатом та американською адміністрацією. Новий Генеральний секретар, який симпатизує американським поглядам, все ще зіткнеться з конституційними обмеженнями щодо того, що може бути законно змінено шляхом односторонніх адміністративних дій.
Сполучені Штати також мають власні стратегічні інтереси у збереженні цієї інституції. Світ, у якому міжнародні організації більше не забезпечують передбачуваних механізмів співпраці, не обов'язково буде вигідним для Вашингтона. Американська дипломатія зіткнеться з більш фрагментованими переговорами, сильнішими регіональними блоками та додатковими можливостями для суперників-держав створювати альтернативні інституційні домовленості.
Ось чому компроміс може зрештою виявитися привабливим для всіх сторін. Вашингтон міг би забезпечити кандидатуру особи, яка демонстративно віддана адміністративній ефективності та скороченню інституційних витрат, тоді як інші держави могли б наполягати на незалежності, географічній представництві та вірності Статуту. Між цими цілями немає несумісності, за умови, що Сполучені Штати готові розрізняти справжні реформи від ідеологічного конформізму.
Небезпека полягає в тому, що Президент може розглядати процес відбору як змагання політичних воль, у якому компроміс сам по собі стає доказом слабкості. У такому разі правова структура Організації Об'єднаних Націй надає йому значні можливості для перешкоджання, але надзвичайно мало засобів для досягнення конструктивного результату.
Ймовірним результатом залишається остаточний вибір компромісного кандидата, можливо, після періоду інтенсивних дипломатичних переговорів та появи абсолютно нового імені. Тим не менш, ймовірність вакансії є достатньо серйозною, щоб уряди країн-членів вже мали розглядати, як організація може законно зберегти адміністративну безперервність, якщо досягнення згоди виявиться неможливим.
Майбутнє міжнародного правового порядку
Найглибше питання, яке викликає заява про протидію президента Трампа кожному з існуючих кандидатів, полягає в тому, чи може Організація Об'єднаних Націй продовжувати функціонувати як незалежна міжнародна інституція в епоху, коли провідні світові держави дедалі більше відкидають обмеження багатосторонньої дипломатії.
Хартія була розроблена для світу, в якому очікувалися глибокі розбіжності між суверенними урядами, але, тим не менш, визнавалося, що певна спільна інституційна структура була кращою за нерегульоване здійснення національної влади. Конституційна структура організації навмисно враховувала привілеї великих держав, але водночас вона створила міжнародну цивільну службу, лояльність якої мала бути спрямована до установи, а не до якогось конкретного уряду.
Цей компроміс завжди був непростим. Він ґрунтувався на припущенні, що великі держави здійснюватимуть свої конституційні привілеї, хоча б з певною врахуванням подальшого функціонування самої організації. Постійний член міг накласти вето на рішення, що суперечили його інтересам, але залишалося очікування, що Рада Безпеки зрештою виконає обов'язки, покладені на неї Статутом.
Рішучість Америки блокувати кожного кандидата на посаду Генерального секретаря серйозно випробує це очікування. Вона продемонструє, що конституційний механізм Організації Об'єднаних Націй може бути використаний не лише для впливу на рішення організації, але й потенційно для того, щоб перешкодити організації зберегти власне виконавче керівництво.
Зрештою, можливо, буде конструктивний результат. Загроза американського вето може спонукати уряди висунути справді виняткового реформатора, здатного вирішити адміністративні недоліки організації, не ставлячи під загрозу її конституційну незалежність. Така людина може виявитися краще підготовленою, ніж будь-який з існуючих кандидатів, для відновлення довіри до установи, репутація якої, безсумнівно, постраждала.
Але існує не менш правдоподібна і значно похмуріша можливість. Новий Генеральний секретар може вийти з процесу відбору політично ослабленим, обмеженим приватними домовленостями з великими державами та усвідомлюючи, що будь-який енергійний захист Статуту може спровокувати відповідні заходи з боку урядів, відповідальних за забезпечення його чи її призначення.
Основна функція Генерального секретаря полягає не просто в управлінні міжнародною бюрократією. Вона полягає в забезпеченні певної міри інституційної безперервності, юридичної влади та незалежного судження у світі, де в іншому випадку домінують конкуруючі національні інтереси. Генеральний секретар, якого було призначено лише після обіцянки політичної слухняності могутньому уряду, може мати цей титул і посаду, але йому буде важко здійснювати моральний і дипломатичний авторитет, традиційно пов'язаний з цією посадою.
Таким чином, для Організації Об'єднаних Націй криза спадкоємності 2026 року є чимось більшим, ніж черговою конфронтацією з Дональдом Трампом. Це випробування того, чи може міжнародний правовий порядок зберегти значущу сферу інституційної незалежності, коли суверенні уряди, від яких він залежить, дедалі більше не бажають терпіти обмеження своєї свободи дій.
Велика іронія полягає в тому, що Сполучені Штати допомогли створити Організацію Об'єднаних Націй саме тому, що здійснення необмеженої національної влади двічі призводило світ до катастрофи протягом першої половини ХХ століття. Американські державні діячі розуміли, що інституції іноді можуть перешкоджати американським уподобанням, але світ, яким повністю керують конкуруючі національні амбіції, зрештою буде небезпечнішим, ніж той, у якому ці амбіції стримуються недосконалими міжнародними правилами.
Вісімдесят один рік потому, схоже, інший американський президент має намір з'ясувати, наскільки конституційні привілеї Сполучених Штатів можна використовувати для перетворення організації, яку допомогли створити його попередники. Він безперечно має законне право накладати вето на її майбутніх лідерів. Чи зможе він скористатися цим правом, не послабивши фатально інституцію, майбутнє якої він, як він заявляє, хоче покращити, – це питання, на яке можуть дати відповідь найближчі місяці.
Організація Об'єднаних Націй пережила війни, дипломатичні бойкоти, фінансові кризи, інституційні скандали та крах геополітичного порядку, в якому вона була створена. Вона цілком може пережити і це протистояння. Але міжнародна організація, голова якої може бути заручником ідеологічних уподобань одного уряду, — це організація, конституційну обіцянку незалежності якої стає дедалі важче узгодити з політичною реальністю.
Зрештою, небезпека полягає не в тому, що Дональд Трамп призведе до раптового кінця Організації Об'єднаних Націй. Річ у тім, що він може прискорити її перетворення з недосконалого, але незамінного інституту міжнародної співпраці на дедалі маргінальніший форум, на якому уряди продовжують обмінюватися промовами, водночас займаючись серйозними справами міжнародних відносин в інших місцях. Тому вибір, що стоїть перед державами-членами, полягає не лише в тому, хто має стати наступником Антоніу Гутерріша, а в тому, чи залишається достатня політична відданість серед провідних світових держав збереженню Організації Об'єднаних Націй як чогось більшого, ніж вишуканий пам'ятник дипломатичним амбіціям 1945 року.
