Бельгійський опір планам ЄС щодо використання заморожених російських активів для воєнних зусиль України

Опір Бельгії амбітним планам Європейського Союзу щодо використання заморожених російських активів не є простим випадком зволікання з боку невеликої держави-члена. Він знаходиться на перетині міжнародного права, фінансової стабільності, національних інтересів та політики мирних переговорів щодо України. Розуміння того, чому Бельгія ухиляється, допомагає прояснити, що потрібно для досягнення дієвого компромісу, який все ще забезпечить значне фінансування воєнних зусиль та відбудови України.

Що намагається зробити Європейський Союз

З 2022 року Європейський Союз та його партнери іммобілізували приблизно 210 мільярдів євро російських державних резервів та близько 28 мільярдів євро приватних активів у межах своєї юрисдикції. Переважна частка цих суверенних резервів у Європі зберігається не у Франкфурті чи Парижі, а в Брюсселі, на балансі бельгійського центрального депозитарію цінних паперів Euroclear. За оцінками, російський суверенний портфель у Euroclear становить від 170 до 190 мільярдів євро.

Європейський Союз вже ухвалив одне важливе рішення: з 2024 року він спрямовує більшу частину «надзвичайних прибутків» – процентних доходів, отриманих від іммобілізованих російських резервів – на підтримку України, головним чином через Європейський фонд миру. Це дає, можливо, 2,5–3 мільярди євро на рік на військову та іншу підтримку.

Те, що зараз розглядається, є більш радикальним. Європейська комісія, за підтримки кількох великих держав-членів, хоче використати заморожені активи як основу для набагато більшого кредиту або «репараційної системи» на суму до 140 мільярдів євро для України. Ідея полягає в тому, що майбутні процентні доходи, а зрештою і основна сума російського боргу після узгодження репарацій, слугуватимуть заставою для довгострокових запозичень, які можуть фінансувати оборону та відбудову України протягом наступного десятиліття.

Бельгія чинить опір цьому плану.

Чому Бельгія важливіша за інші

Бельгія є ключовою з трьох причин.

По-перше, географія зберігання. Оскільки штаб-квартира Euroclear знаходиться в Бельгії та регулюється нею, а також вона володіє більшою частиною російських суверенних резервів, будь-які юридичні дії, що змінюють статус цих активів, будуть виконані в юрисдикції Бельгії. Якщо Росія подасть до суду або вживе заходів у відповідь, Бельгія та Euroclear опиняться на передовій.

По-друге, податкова та внутрішня політика. Euroclear заробив мільярди відсотків на замороженому російському портфелі. Тільки у 2024 році бельгійська держава зібрала близько 1,7 мільярда євро корпоративного податку з цього прибутку за ставкою 25 відсотків. Бельгія пообіцяла, що всі податкові надходження від непередбачених прибутків Euroclear, пов'язаних з Росією, будуть спрямовані в Україну, і оцінює ще 1 мільярд євро таких надходжень у 2025 році. Тому Брюссель наполягає на тому, що він вже робить суттєвий та помітний внесок, і не хоче, щоб його зображували як таку, що перешкоджає Україні.

По-третє, статус фінансового центру. Euroclear є однією з найбільших світових установ з розрахунків та зберігання, яка обробляє цінні папери на суму понад 40 трильйонів євро. Її бізнес-модель залежить від впевненості світових інвесторів у тому, що активи, що зберігаються в Брюсселі, захищені передбачуваними правилами та суверенним імунітетом. Керівництво Euroclear попереджає, що агресивна конфіскація або застава російських резервів може підірвати її довіру до неї та навіть змусити її розглянути можливість судового позову проти європейських установ для захисту своїх фідуціарних обов'язків.

Ці структурні фактори означають, що те, що може здаватися іншим суто політичним рішенням, насправді торкається суті економічної моделі Бельгії.

Заявлені заперечення Бельгії

Новий прем'єр-міністр Бельгії Барт де Вевер висловив свої занепокоєння у надзвичайно прямолінійних формулюваннях у листах до голови Комісії Урсули фон дер Ляєн та у публічних виступах. Їх можна згрупувати у чотири основні теми.

Міжнародне право та суверенний імунітет

Бельгія стверджує, що використання основної частини державних резервів Росії – або навіть їх розглядання як застави за позикою, чіткою метою якої є отримання репарацій – до досягнення будь-якого мирного врегулювання було б безпрецедентним та юридично небезпечним.

Згідно з міжнародним звичаєвим правом та багатьма двосторонніми інвестиційними договорами, активи центральних банків користуються високим ступенем імунітету від стягнення. Навіть якщо Європейський Союз трактуватиме цей захід як тимчасову «репараційну позику», а не як повну експропріацію, уряд Бельгії та Euroclear побоюються, що Росія оскаржуватиме цей крок у міжнародних судах, арбітражних трибуналах або Європейському суді з прав людини. Як зберігач, Euroclear буде головною мішенню.

Де Вевер також пов'язує законність з мирною дипломатією. Він стверджує, що якщо Європейський Союз витратить резерви Росії заздалегідь, це позбавить її важливого важеля для забезпечення репарацій у рамках остаточної мирної угоди та може дати Москві стимул взагалі не брати участі в переговорах.

Фінансова стабільність та репутаційний ризик

Бельгія, повторюючи думку керівництва Euroclear, попереджає, що якщо Союз ігноруватиме суверенний імунітет, незахідні держави, які зберігають резерви, можуть переглянути своє рішення щодо зберігання великих обсягів активів у євро або у європейських зберігачів. Це може підвищити вартість запозичень для європейських держав і завдати шкоди Брюсселю як фінансовому центру.

Існує також ризик помсти з боку Росії. Російські суди вже винесли рішення проти Euroclear на сотні мільйонів доларів через заморожені активи, навіть якщо ці рішення фактично не підлягають виконанню в Європейському Союзі. Москва також заморозила активи західних інвесторів у Росії. Бельгія побоюється, що більш сміливий крок Європи може спровокувати подальші арешти або юридичні переслідування європейських фірм.

Розподіл ризиків та тягарів

Оскільки значна частина російського портфеля знаходиться в Бельгії, левова частка будь-яких судових процесів чи контрзаходів буде зосереджена саме там. Тому Бельгія наполягає на юридично обов'язкових гарантіях того, що будь-які фінансові витрати, що виникають внаслідок російських заходів у відповідь, арбітражних рішень чи позовів інвесторів, будуть розподілені між усіма державами-членами, а не лежатимуть виключно на бельгійських платниках податків чи Euroclear.

Бельгія також хоче ширшої коаліції. Вона стверджує, що якщо Європейський Союз продовжить, інші країни G7, які мають російські резерви, – зокрема, Сполучені Штати, Велика Британія, Канада та Японія – повинні взяти участь у подібній схемі, щоб Брюссель не був особливо вразливим.

Внутрішня політика та наратив

Зрештою, Брюссель чутливо ставиться до звинувачень у Європейському Союзі в тому, що він «сидить» на російських грошах. Бельгійські чиновники прагнуть наголосити, що всі надходження від корпоративного податку від прибутку Euroclear з російських резервів призначені для України, і що Бельгія на додаток до цього надала майже 1 мільярд євро національної підтримки з 2022 року. З їхньої точки зору, суперечка полягає не в тому, чи допомагати Україні, а в тому, як це зробити, не ставлячи під загрозу верховенство права та фінансову систему Бельгії.

Глибші мотиви бельгійської позиції

Окрім офіційних аргументів, видно кілька прихованих мотивів.

Бельгія захищає титул національного чемпіона. Статус Euroclear як глобального центру підтримує кваліфіковану зайнятість, податкові надходження та ширше становище Брюсселя як міжнародної столиці. Будь-який крок, який може призвести до того, що великі резервні банки, особливо в Азії та країнах Перської затоки, переведуть активи в інші місця, зустріне опір.

По-друге, бельгійська політична культура надає особливої ваги правовому формалізму та компромісу. У Брюсселі існує реальне побоювання, що якщо Союз розтягне чинні правила щодо суверенного імунітету до межі для Росії, цей прецедент може бути пізніше використаний в інших, менш морально зрозумілих ситуаціях. Бельгійські лідери можуть бажати рішення, яке, на їхню думку, витримає судові процеси, навіть якщо постраждає ворожа або могутніша держава.

По-третє, Бельгія побоюється маніпулювати ситуацією, коли її єдину звинувачуватимуть у разі невдачі. Якщо контрзаходи Росії призведуть до великих збитків або якщо світові інвестори відреагують негативно, внутрішньополітичні витрати на «схвалення» ризикованої схеми, розробленої в Берліні чи ЄС у Брюсселі, можуть бути серйозними.

Ніщо з цього не змінює того факту, що Україна стикається з величезними потребами у фінансуванні – часто згадується приблизно 136 мільярдів євро лише на 2026–2027 роки – або що безпека самої Європи залежить від її виживання. Але це пояснює, чому Бельгія вимагає чогось більшого, ніж політичних закликів.

Як можна подолати опір Бельгії

Подолання опору Бельгії вимагатиме дій одночасно на кількох фронтах: правовому, фінансовому, дипломатичному та політичному. Деякі кроки вже обговорюються; інші є більш уявними.

Міцніша правова архітектура та чіткіші обмеження

Одним із елементів було б уточнення юридичної структури схеми, щоб вона явно відповідала міжнародному праву, як його тлумачить більшість європейських експертів.

Можливі інгредієнти включають:

• Зосередження спочатку на майбутніх прибутках, а не на основній сумі, але дозвіл на заставу цих прибутків для довгострокового репараційного кредиту, тим самим обмежуючи ступінь втручання в суверенний імунітет.

  
  

• Явне підпорядкування позики майбутньому мирному врегулюванню, в якому відповідальність Російської Федерації за репарації підтверджується договором або широким механізмом багатосторонніх претензій.

  
  

• Вузько орієнтуючись лише на суверенні активи та виключаючи приватну російську власність, тим самим зменшуючи юридичну складність та ризик успішних оскаржень з боку окремих інвесторів.

Надання Бельгії детальних, опублікованих юридичних висновків шанованих міжнародних юристів, зокрема з-поза меж Європейського Союзу, могло б допомогти запевнити внутрішню громадську думку, що цей крок є виправданим, навіть якщо Москва його заперечує.

Загальносоюзні гарантії та розподіл тягаря

Основою занепокоєння Бельгії є асиметрія ризиків. Тому переконливий пакет фінансових гарантій мав би бути центральним.

Можливі варіанти:

• Чітке рішення про те, що будь-які несприятливі судові рішення або витрати на компенсацію, що виникають у зв'язку з репараційним кредитом, є зобов'язанням Союзу в цілому, що забезпечується бюджетом ЄС, а не лише Бельгії.

  
  

• Спеціальний гарантійний фонд, що фінансується за рахунок пропорційних внесків усіх держав-членів, який би покривав витрати Euroclear або Бельгії у разі виникнення збитків.

  
  

• За необхідності, обмежені спільні запозичення Союзом для попереднього фінансування компенсацій, тим самим розподіляючи ризик по всій єврозоні, а не зосереджуючи його в Брюсселі.

Такі гарантії не усунуть юридичного ризику, але значно зменшать побоювання Бельгії, що їй доведеться самостійно розбиратися з наслідками.

Ширша участь G7 та партнерів

Бельгія наполягала на тому, щоб інші великі власники російських резервів, зокрема Сполучені Штати, Велика Британія, Канада та Японія, брали участь у будь-якому репараційному кредиті. Ширша коаліція розмила б враження, що Європа діє ізольовано, і означала б, що відповідь Росії, правова та політична, спрямована на групу, а не на одного зберігача.

«Велика сімка» вже розглядала можливість фінансування на суму 50 мільярдів доларів, забезпеченого очікуваним прибутком від російських активів. Узгодження схеми Європейського Союзу з цими ширшими зусиллями, замість реалізації суто внутрішньоєвропейського проекту, задовольнило б потреби центрального Бельгійського регіону.

Технічні запобіжні заходи для Euroclear

Конкретні занепокоєння Euroclear також можна було б вирішити безпосередньо.

Наприклад:

• Вимога про те, щоб частина поточного прибутку від російського портфеля була відкладена в резерв для покриття майбутніх юридичних або операційних витрат.

  
  

• Чітке визнання в правових текстах фідуціарних обов'язків Euroclear та її права на відшкодування збитків від Союзу у разі завдавання їй збитків в результаті виконання рішень ЄС.

  
  

• Тісна координація з люксембурзькою компанією Clearstream та іншими великими зберігачами, щоб гарантувати, що операційні механізми будь-якої схеми не ставлять Euroclear у невигідне конкурентне становище.

Перетворивши Euroclear з неохочої цільової компанії на захищеного партнера-виконавця, уряду Бельгії буде легше продати цю угоду на внутрішньому ринку.

Політичні побічні платежі та наратив

У європейській політиці великі угоди рідко укладаються без додаткових платежів. Занепокоєння Бельгії можна було б пом'якшити поєднанням конкретних та символічних поступок.

Це може включати:

• Додаткові європейські кошти, виділені на пріоритети Бельгії, чи то на енергетичний перехід, інфраструктуру чи оборонно-промислові проекти, пов'язані з підтримкою України.

  
  

• Громадське визнання того, що тиск з боку Бельгії покращив правову якість та фінансову безпеку схеми, дозволивши Брюсселю позиціонувати себе як охоронця верховенства права, а не як перешкоду.

У ширшому сенсі, Союз міг би розглянути суперечку в рамках наративу, який поєднує правову обережність з моральною та стратегічною необхідністю: Росія має заплатити за шкоду, яку вона завдала Україні, але вона буде змушена зробити це за допомогою процедур, що поважають закон і захищають фінансову стабільність.

Крайні заходи, якщо одностайності не вдається досягти

Офіційно рішення щодо санкцій та спільної зовнішньої політики вимагають одностайності. Перехід до голосування кваліфікованою більшістю з використанням так званих перехідних положень обговорювався загалом, але немає великого бажання використовувати його з такого спірного та важливого питання.

Теоретично, коаліція держав, які бажають цього, могла б погодитися надавати Україні кошти, використовуючи власні національні ресурси, підкріплені російськими активами, розташованими на їхній території. Однак, враховуючи, що левова частка резервів знаходиться в Euroclear, така схема буде або невеликою, або вимагатиме перенесення зберігання з Бельгії, що буде політично вибухонебезпечним і підірве ту саму фінансову стабільність, яку Союз хоче захистити.

Отже, на практиці єдиним довгостроковим рішенням є врахування занепокоєнь Бельгії настільки, щоб вона була готова приєднатися до консенсусу.

Узгодження права, фінансів та солідарності

Постійний опір Бельгії найамбітнішим пропозиціям щодо використання заморожених російських активів не є незрозумілою перешкодою. Він відображає її унікальне становище як зберігача більшості цих активів, її залежність від міжнародної репутації Euroclear та щире переконання, що міжнародне право та майбутні мирні переговори не повинні бути принесені в жертву короткостроковій політичній зручності.

Однак ставки для України екзистенційні. Без значного нового фінансування здатність України захищатися, підтримувати базові державні послуги та розпочати відбудову буде серйозно обмежена. Для Європи, яка дедалі більше визнає, що вона повинна нести більший тягар, оскільки підтримка Сполучених Штатів слабшає, мобілізація російських ресурсів є як стратегічно привабливою, так і морально переконливою.

Шлях уперед полягає в перетворенні Бельгії з неохочої сторони на вимогливого, але конструктивного архітектора більш надійної схеми. Це означає комплексну правову роботу, надійні гарантії для всього Союзу, справжній розподіл тягаря з іншими державами G7, технічний захист для Euroclear та політичну угоду, яка дозволить Брюсселю стверджувати, що він захистив як Україну, так і цілісність міжнародного фінансового порядку.

Якщо цей баланс буде досягнуто, Європейський Союз зможе як підтримувати принцип, що Росія повинна платити за свою агресію, так і зберегти правові та фінансові основи, на яких зрештою ґрунтується європейська могутність.